作者簡(jiǎn)介：郭巍先生為中國(guó)五礦集團(tuán)公司 科技管理部高級(jí)經(jīng)理，原五礦地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)拓展高級(jí)經(jīng)理。郭巍先生長(zhǎng)期從事園區(qū)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)，具有十年的園區(qū)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于園區(qū)開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)、園區(qū)開(kāi)發(fā)理念、園區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)際操作、政府談判具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。先后為百余家施工企業(yè)進(jìn)行過(guò)PPP模式實(shí)操講座，為國(guó)內(nèi)三十余個(gè)地方政府提供過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展咨詢。
近三年來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)帶來(lái)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類的項(xiàng)目建設(shè)，特別是隨著43號(hào)文的出臺(tái)，地方政府在面臨既要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資又無(wú)法舉債的兩難局面情況下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生逐步發(fā)展并完善。
自2013年末以來(lái)，PPP模式在中國(guó)歷經(jīng)了從推出到實(shí)施到深入推廣三個(gè)步驟。這期間國(guó)家及部委，特別是發(fā)改委和財(cái)政部出臺(tái)了一系列相關(guān)行業(yè)類政府和社會(huì)資本合作模式文件以及兩份PPP模式操作流程指南及標(biāo)準(zhǔn)合同文本，分別側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類工程PPP模式申報(bào)原則、實(shí)施流程、運(yùn)營(yíng)管理、退出機(jī)制等方面，建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)臁PP信息平臺(tái)，同時(shí)出臺(tái)了中國(guó)的PPP模式基本大法的框架性文件《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。
2016年9月以來(lái)，PPP模式在國(guó)內(nèi)更是引起了政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)三方的高度關(guān)注，密集出臺(tái)了一系列相關(guān)的操作類政策文件、融資類政策文件。特別是2016年12月12日“雙十二”這一天，國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》標(biāo)著著中國(guó)PPP模式規(guī)模化可行性融資方式的正式確立，2017年1月9日國(guó)家發(fā)改委投資司、中國(guó)證監(jiān)會(huì)債權(quán)部、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)與有關(guān)企業(yè)召開(kāi)了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化座談會(huì)，推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，資產(chǎn)證券化這種融資手段從眾多融資方法中脫穎而出，拉動(dòng)2017年P(guān)PP模式投資高潮，增強(qiáng)了銀行、券商、基金、保險(xiǎn)、信托的信心。2月份以來(lái)PPP模式更是成為時(shí)下最被追捧的話題。
下面我結(jié)合自身在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域PPP模式的全流程實(shí)踐和與國(guó)內(nèi)PPP模式實(shí)操央企同仁們的交流心得，談一些個(gè)人關(guān)于PPP模式的想法和觀點(diǎn)。
2006年，響應(yīng)當(dāng)時(shí)“振興東北老工業(yè)基地”的號(hào)召，中國(guó)五礦與遼寧省簽署了在遼寧建設(shè)中國(guó)五礦產(chǎn)業(yè)園協(xié)議，成為國(guó)內(nèi)第一家由央企與政府合作開(kāi)發(fā)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)的工業(yè)園區(qū)，也就是運(yùn)用PPP模式開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，也是國(guó)內(nèi)第一個(gè)PPP模式開(kāi)發(fā)工業(yè)園的項(xiàng)目總投資近百億。此項(xiàng)目受到國(guó)家和省級(jí)的高度重視，因?yàn)檎c央企合作進(jìn)行區(qū)域合作開(kāi)發(fā)的模式國(guó)內(nèi)尚屬首例。由于當(dāng)時(shí)PPP模式相關(guān)流程、法規(guī)并未出臺(tái)，因此項(xiàng)目的前期基本是摸著石頭過(guò)河，積累了很多苦與痛的經(jīng)驗(yàn)。此項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性程序是由省里主導(dǎo)面向國(guó)內(nèi)各大央企投資機(jī)構(gòu)展開(kāi)的，雙方的分工是由企業(yè)負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、土地平整、招商引資、運(yùn)營(yíng)、政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目土地的供給、優(yōu)惠政策的給予。園區(qū)面積大約30個(gè)平方公里，由企業(yè)獨(dú)立負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，企業(yè)投資由企業(yè)通過(guò)園區(qū)運(yùn)營(yíng)來(lái)獲取回報(bào)。前期我們進(jìn)行了大量的財(cái)務(wù)測(cè)算、收益分析、盈虧平衡點(diǎn)測(cè)試、敏感性因素測(cè)試等環(huán)節(jié)，同時(shí)針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)、進(jìn)行了詳盡的產(chǎn)業(yè)調(diào)研與產(chǎn)業(yè)分析，對(duì)于遼寧的房地產(chǎn)趨勢(shì)也進(jìn)行了評(píng)估，最終確定了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案。因此從企業(yè)的角度分析一個(gè)PPP項(xiàng)目的確立的前期，第一步必須要進(jìn)行詳盡的調(diào)研確立盈利模式，第二步要進(jìn)行項(xiàng)目全流程的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)模擬，第三步要根據(jù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模型進(jìn)行精準(zhǔn)的財(cái)務(wù)測(cè)算同時(shí)統(tǒng)籌資金安排。沒(méi)有以上三步的做保證談再多的PPP風(fēng)險(xiǎn)管理也沒(méi)有意義。由于此項(xiàng)目為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府投資為基本為零，投資回報(bào)全靠企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)獲取，因此風(fēng)險(xiǎn)大多集中于企業(yè)身上，對(duì)于企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力提出了非常高的要求，后續(xù)我們?cè)谶\(yùn)營(yíng)實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)才是關(guān)鍵，關(guān)于此話題我后續(xù)再談，但依舊要強(qiáng)調(diào)PPP模式的全流程分析的重要意義。
項(xiàng)目確立實(shí)施了，下一步就是政府的談判與協(xié)議的簽署，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的態(tài)度大多是持歡迎的態(tài)度，當(dāng)然這也要區(qū)分地方政府的財(cái)力。目前國(guó)內(nèi)政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢(shì)，財(cái)力較弱的政府歡迎一切PPP項(xiàng)目的實(shí)施，拉動(dòng)地方投資，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力，但往往對(duì)于財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)這點(diǎn)重視不足，上馬PPP項(xiàng)目量多且行業(yè)范圍廣，去年我看到一個(gè)數(shù)據(jù)是關(guān)于國(guó)內(nèi)各省份按照一般公共預(yù)算支出10%進(jìn)行已儲(chǔ)備PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測(cè)算的報(bào)告，如果按照PPP項(xiàng)目平均合同期限為10年計(jì)算，實(shí)際上國(guó)內(nèi)很多省份已經(jīng)超過(guò)警戒線。財(cái)力雄厚的政府對(duì)于PPP模式一般將軌道交通、污水處理、黑臭水治理、垃圾焚燒作為重點(diǎn)布局，例如北京、深圳。也有的政府對(duì)于PPP模式持懷疑和觀望態(tài)度，原因是物有所值做得太嚴(yán)項(xiàng)目通不過(guò)，物有所值做得不嚴(yán)項(xiàng)目成本又會(huì)增加，通過(guò)分析了不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)項(xiàng)目高出的成本主要是融資難引起的，當(dāng)然也有一些施工企業(yè)過(guò)度追求施工利潤(rùn)導(dǎo)致。本輪PPP資產(chǎn)證券化的實(shí)施打通了PPP項(xiàng)目全面推廣的最后一個(gè)關(guān)卡就是既不增加政務(wù)與企業(yè)債務(wù)，同時(shí)又能夠有效獲取資金。說(shuō)白了就是理順了PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)融資的流程與途徑，因?yàn)樵赑PP模式中整個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)只有項(xiàng)目收益權(quán)歸屬于運(yùn)營(yíng)企業(yè)，至于項(xiàng)目的其他資產(chǎn)由于涉及公共服務(wù)因此無(wú)法進(jìn)行抵押融資。因此考慮都目前國(guó)內(nèi)政府以上三中情緒，PPP模式與政府溝通，大概總結(jié)三點(diǎn)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)：
第一，明確項(xiàng)目權(quán)屬范圍以及雙方義務(wù)便于后續(xù)資產(chǎn)融資；
第二，政府進(jìn)行相關(guān)的補(bǔ)貼承若、供地時(shí)序、優(yōu)惠政策必須要從可行性和可操作性進(jìn)行考慮，PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼是企業(yè)運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)的一部分來(lái)源，供地時(shí)序決定了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的進(jìn)程與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)獲得收益，優(yōu)惠政策對(duì)于招商引資是重要的法寶；
第三，當(dāng)我們關(guān)注PPP項(xiàng)目操作流程、融資模式、操作方式、風(fēng)險(xiǎn)防范時(shí)，更多的我們應(yīng)該關(guān)注于項(xiàng)目本身，是否符合企業(yè)背景，是否是企業(yè)轉(zhuǎn)型的方向等核心問(wèn)題。
這里我以中冶集團(tuán)為例談一下企業(yè)參與PPP模式項(xiàng)目的一個(gè)邏輯，中冶集團(tuán)更多的主業(yè)主要為冶金建設(shè)承包和冶金企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，隨著國(guó)能鋼鐵、有色冶金行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾的凸顯，非鋼業(yè)務(wù)成為中冶集團(tuán)的主要營(yíng)業(yè)收入來(lái)源，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)2016年全年非鋼業(yè)務(wù)收入大約占比收入超過(guò)50%。這些非鋼業(yè)務(wù)大部分是由原有的冶金建設(shè)施工能力中分化出來(lái)的，包括地下管廊、海綿城市、主題公園等特色領(lǐng)域，中冶PPP模式中標(biāo)居國(guó)內(nèi)首位。因此一個(gè)企業(yè)是否需要參與PPP模式，如何參與PPP模式，還要依據(jù)自身的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行，前期做好政府溝通談判，估量清楚自己的運(yùn)營(yíng)能力，然后才是后續(xù)的PPP模式流程操作與融資。
在進(jìn)行了有效的項(xiàng)目調(diào)研、收益分析、財(cái)務(wù)模型評(píng)估以及充分的政府溝通后，就進(jìn)入到項(xiàng)目協(xié)議起草與協(xié)議簽訂。在這里我補(bǔ)充一下，實(shí)際上此輪PPP模式中所提及的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，這兩個(gè)評(píng)價(jià)都有一個(gè)前提基礎(chǔ)就是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算與敏感性因素分析。因?yàn)闊o(wú)論是定性評(píng)價(jià)還是定量評(píng)價(jià)，如果對(duì)于項(xiàng)目本身把握不足這兩個(gè)評(píng)價(jià)就只能流于形式，而如果對(duì)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算與敏感性因素分析如果踏實(shí)準(zhǔn)確，后續(xù)無(wú)論是項(xiàng)目的協(xié)議起草、風(fēng)險(xiǎn)分配、合同期限制定還是項(xiàng)目的融資方案都能夠有一個(gè)很好的參照。可以說(shuō)一個(gè)全流程的PPP項(xiàng)目全流程財(cái)務(wù)測(cè)算模擬基本可以從量化的角度得出項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目的物有所值以及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。協(xié)議的制定當(dāng)然要圍繞著項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算而展開(kāi)，協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)分析很多專家學(xué)者已經(jīng)談過(guò)很多次了，這里我就不再重復(fù)了。
我們?cè)趯?shí)際操作PPP項(xiàng)目中，更多的是聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)一流的律師事務(wù)所，記得2012年在實(shí)操汕頭產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，我們就聘請(qǐng)了中倫的律師團(tuán)隊(duì)全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的實(shí)施方案制定與協(xié)議起草，包括PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定如何界定我們關(guān)于土地操作的一些創(chuàng)新性想法。同時(shí)也包括聯(lián)合體中各股東的行為約束，同時(shí)根據(jù)公司實(shí)際制定了董事會(huì)議事章程，后續(xù)的實(shí)踐證明前期繁雜的法律文本制定和創(chuàng)新性想法的法律保障論證是必要的，為后續(xù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)融資等工作奠定了堅(jiān)實(shí)的保障。
