來源：道PPP
作者簡介：王守清，清華大學建設(shè)管理系教授/博導、清華大學PPP研究中心首席專家
財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）非常有意義，對推廣規(guī)范的PPP必將起到非常重要的作用，其必要性和意義至少可以從以下幾個方面去理解。
1.從PPP項目的目的看，PPP項目是企業(yè)替代政府去向公眾提供公共產(chǎn)品和服務，因此，必須保護公眾利益，包括滿足質(zhì)量、服務和價格等的要求，而且，與政府提供公共產(chǎn)品和服務的傳統(tǒng)模式相比，應實現(xiàn)物有所值。因此，信息公開非常重要，讓公眾知情和參與監(jiān)管，避免項目提供的產(chǎn)品和服務不達標，或投資者獲得暴利，以及由以上兩點引發(fā)的大規(guī)模公眾反對（據(jù)筆者團隊的調(diào)研，我國九十年代以來發(fā)生政企再談判的38個PPP項目中，15.8%的項目是由于大規(guī)模公眾反對引起的）。
2.從PPP項目的特點看，PPP項目投資較大、政企合作期較長、流程和合同較復雜、交易成本較高，雖有助于減輕政府資金壓力和加強債務透明化，但由于一些地方政府更考慮融資作用，不考慮物有所值，個別咨詢和律師也存在不專業(yè)不盡職等問題，不能客觀中立地提供專業(yè)意見（例如，市場長期需求預測本來就很難，但不盡職調(diào)查甚至為了項目可行而人為高估，或合同設(shè)計不合理不公平等），而是順應政府只想上項目使物有所值和財政承受力評估走過場，可能造成效率不高、矛盾后移、政府或有債務高、寅吃卯糧、代際不公平、甚至違約等，因此，公開信息有利于促進各方規(guī)范地“真做PPP”和“做真的PPP”，有利于監(jiān)管政府（特別是或有債務和信用）、企業(yè)（如高效提供達標公共產(chǎn)品與服務）、咨詢和律師（如提供專業(yè)盡職的服務），實現(xiàn)物有所值和可持續(xù)發(fā)展。
3.從PPP項目的合同看，PPP項目合同期較長，由于外部環(huán)境的不確定性、信息的不完整和不對稱、人的有限理性，即便合同中設(shè)定了上下限和動態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價等機制，仍然無法覆蓋未來所有的或然情況(contingency)及采取相應的合理對策，屬于典型的不完全契約（2016年諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者哈特的理論）。一方面，在大多數(shù)國家特別是法制化和/或民主化程度不高的國家，企業(yè)與政府在契約關(guān)系中地位不對等，面對不確定性和政府的強勢甚至違約，企業(yè)無法保障未來的權(quán)益，只能借助信息不對稱追求短期利益，甚至利用PPP項目資產(chǎn)的公共性、專用性和壟斷性“敲竹杠”；另一方面，PPP將公共項目的部分控制權(quán)和風險轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，但終極責任仍然是政府的，一旦公共產(chǎn)品和服務提供出現(xiàn)問題，甚至合同提前終止，企業(yè)和公眾利益受損，政府也將為此付出巨大政治和經(jīng)濟代價。因此，政企之間長期友好的合作，對未預測到及合同中未盡事宜的友好協(xié)商公平解決，也需要信息公開。
4.從PPP項目的干系人看，PPP項目參與方眾多，成功的標準是“共贏”，即公眾滿意（享用了公共產(chǎn)品和服務）、政府獲得好評、投資者得到合理回報、銀行收回貸款本金和利息。其中，公眾作為用戶和重要干系人，卻不在PPP項目的合同關(guān)系中，如果缺乏事先了解信息、參與決策和監(jiān)管等機制保障自身利益，若項目可能或已經(jīng)損害公眾利益，就有可能遭到大規(guī)模的公眾反對，造成社會不和諧甚至動蕩。因此，政企雙方及其咨詢和律師更應保證公正、公平、公開，保證交易合規(guī)合法，不僅要考慮當事人利益，還應考慮公眾利益，以利于“共贏”。而且，PPP項目通常是較大規(guī)模的公共項目，對社會和自然環(huán)境影響深遠，需要通過法律與合同來約束政企雙方的行為，但僅有這些約束是不夠的，因為如果政府官員短視、腐敗，企業(yè)缺乏社會責任感，咨詢和律師不專業(yè)或有意無意的不中立不公平，PPP就有可能成為政府推卸提供公共產(chǎn)品和服務責任的借口，咨詢、律師和投資者攫取短期利益的工具，這將損害公眾利益，反過來又將損害政府的公信力、企業(yè)的投資收益、咨詢和律師的聲譽和未來業(yè)務機會，進入惡性循環(huán)。為了避免這些不利情況，讓各方理性、謹慎、有擔當和可被問責，需要信息公開，以利于有效監(jiān)督和約束各方，因此，可以說：信息公開是PPP項目共贏和可持續(xù)的基礎(chǔ)。也正是因為這些原因，絕大多數(shù)國際咨詢團體如PMI（項目管理協(xié)會）、FIDIC（世界咨詢工程師協(xié)會）和CIOB（皇家特許建造師協(xié)會）等對咨詢師的職業(yè)倫理要求中都有“向干系人充分披露實際/潛在的利益沖突”、“提供平等的信息獲取渠道和同等的機會”和“決策過程公開透明”等信息公開的要求。
5.從PPP的知識管理看，PPP涉及的知識面極廣，非任何單一學科可覆蓋，而且理論前沿性和實務操作性極強，需要具備復合型知識的復合型人才，還需要理論密切結(jié)合實踐，故知識管理非常重要，如數(shù)據(jù)的積累（特別有利于財務測算和物有所值定量評估等）、經(jīng)驗的總結(jié)（如各種文件和合同文本等，供其它地方其它項目其他人借鑒）、教訓的反思（避免不同地方不同人在不同項目上重復犯他人已經(jīng)犯過的錯誤）等知識傳遞非常重要，以提高各參與方特別是政府與企業(yè)的能力，縮短流程，完善文件與合同，降低交易成本，提高效率等，這些都迫切需要信息公開。
筆者參與了《辦法》制訂研討，這次又認真通讀了全文，雖然覺得還有可完善之處（如加強與相關(guān)部委的合作），但認為《辦法》在以下幾方面較有亮點，很有利于實現(xiàn)前述信息公開的意義。
1.《辦法》所依據(jù)的法律法規(guī)政策明確，在開篇就給出了所依據(jù)的三個重要法律和規(guī)章。
2.《辦法》覆蓋了PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行及移交的全過程，并以分階段的方式詳細給出了應該公開的信息，有利于實操。特別是下列不同階段要求公開的信息，有一定突破，很有意義：
a) 項目識別階段：實施方案概要、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告，特別是“項目各年度財政支出責任數(shù)額及累計支出責任總額，本級政府本年度全部已實施和擬實施的PPP項目各年度財政支出責任數(shù)額總和及其占各年度一般公共預算支出比例情況”等（有利于實施方案和“兩評”報告的嚴謹而非走形式、約束政府和咨詢，對投資者和金融機構(gòu)了解政府財務支付和補貼能力非常有益）。
b) 項目準備階段：政府方授權(quán)文件、經(jīng)審核通過的項目實施方案及批復等（有利于規(guī)范流程、增強投資者和金融機構(gòu)信心）。
c) 項目采購階段：資格預審申請文件、合同草案、評審專家、評審細則、主要產(chǎn)出說明及績效指標、回報機制、調(diào)價機制等核心條款等（有利于知識管理、公眾知情，約束政府、企業(yè)和專家）。
d) 項目執(zhí)行階段：股東認繳資本金及資本金實繳到位情況、融資結(jié)構(gòu)及融資交割情況、績效監(jiān)測報告、定價調(diào)價情況、財務報告、成本監(jiān)審、合同變更、重大違約及履約擔保提取情況、對公眾投訴的處理情況、政府財政預算執(zhí)行和決算、爭議解決等（有利于避免投資者投機和政府支付違約、有利于各方包括第三方和公眾參與監(jiān)管）。
e) 移交階段：移交達標檢測結(jié)果和后評價報告等（有利于資產(chǎn)保值和總結(jié)經(jīng)驗）。
3.《辦法》明確了地方各級財政部門會同同級有關(guān)部門負責PPP項目信息公開工作；還明確了信息公開平臺是財政部的“PPP綜合信息平臺”及網(wǎng)址，有利于財政部主導的PPP項目的信息共享和集成，也有利于保證各方獲取信息的統(tǒng)一渠道。
4.《辦法》明確了信息公開方式包括即時公開和適時公開，并給了相應的程序和具體時限要求等，并以表格的形式詳細給出了公開的內(nèi)容、方式、時點和信息提供方，還特別說明了“期限屆滿后未選擇公開的信息將轉(zhuǎn)為自動公開”以及相應的監(jiān)督管理措施，有利于實際操作，也有利于保證信息公開的及時性；還明確了“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、知識產(chǎn)權(quán)”等信息的例外處理方法，避免有關(guān)方以各種借口阻擾信息公開或隨意公開。
總之，《辦法》的印發(fā)，是我國PPP實踐中的一個重要里程碑，對我國PPP項目的規(guī)范、共贏和可持續(xù)發(fā)展將起到非常重要的作用。
