來源：道PPP
作者簡介：王守清，清華大學建設管理系教授/博導、清華大學PPP研究中心首席專家
財政部印發《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）非常有意義，對推廣規范的PPP必將起到非常重要的作用，其必要性和意義至少可以從以下幾個方面去理解。
1.從PPP項目的目的看，PPP項目是企業替代政府去向公眾提供公共產品和服務，因此，必須保護公眾利益，包括滿足質量、服務和價格等的要求，而且，與政府提供公共產品和服務的傳統模式相比，應實現物有所值。因此，信息公開非常重要，讓公眾知情和參與監管，避免項目提供的產品和服務不達標，或投資者獲得暴利，以及由以上兩點引發的大規模公眾反對（據筆者團隊的調研，我國九十年代以來發生政企再談判的38個PPP項目中，15.8%的項目是由于大規模公眾反對引起的）。
2.從PPP項目的特點看，PPP項目投資較大、政企合作期較長、流程和合同較復雜、交易成本較高，雖有助于減輕政府資金壓力和加強債務透明化，但由于一些地方政府更考慮融資作用，不考慮物有所值，個別咨詢和律師也存在不專業不盡職等問題，不能客觀中立地提供專業意見（例如，市場長期需求預測本來就很難，但不盡職調查甚至為了項目可行而人為高估，或合同設計不合理不公平等），而是順應政府只想上項目使物有所值和財政承受力評估走過場，可能造成效率不高、矛盾后移、政府或有債務高、寅吃卯糧、代際不公平、甚至違約等，因此，公開信息有利于促進各方規范地“真做PPP”和“做真的PPP”，有利于監管政府（特別是或有債務和信用）、企業（如高效提供達標公共產品與服務）、咨詢和律師（如提供專業盡職的服務），實現物有所值和可持續發展。
3.從PPP項目的合同看，PPP項目合同期較長，由于外部環境的不確定性、信息的不完整和不對稱、人的有限理性，即便合同中設定了上下限和動態調節/調價等機制，仍然無法覆蓋未來所有的或然情況(contingency)及采取相應的合理對策，屬于典型的不完全契約（2016年諾貝爾經濟獎獲得者哈特的理論）。一方面，在大多數國家特別是法制化和/或民主化程度不高的國家，企業與政府在契約關系中地位不對等，面對不確定性和政府的強勢甚至違約，企業無法保障未來的權益，只能借助信息不對稱追求短期利益，甚至利用PPP項目資產的公共性、專用性和壟斷性“敲竹杠”；另一方面，PPP將公共項目的部分控制權和風險轉移給了企業，但終極責任仍然是政府的，一旦公共產品和服務提供出現問題，甚至合同提前終止，企業和公眾利益受損，政府也將為此付出巨大政治和經濟代價。因此，政企之間長期友好的合作，對未預測到及合同中未盡事宜的友好協商公平解決，也需要信息公開。
4.從PPP項目的干系人看，PPP項目參與方眾多，成功的標準是“共贏”，即公眾滿意（享用了公共產品和服務）、政府獲得好評、投資者得到合理回報、銀行收回貸款本金和利息。其中，公眾作為用戶和重要干系人，卻不在PPP項目的合同關系中，如果缺乏事先了解信息、參與決策和監管等機制保障自身利益，若項目可能或已經損害公眾利益，就有可能遭到大規模的公眾反對，造成社會不和諧甚至動蕩。因此，政企雙方及其咨詢和律師更應保證公正、公平、公開，保證交易合規合法，不僅要考慮當事人利益，還應考慮公眾利益，以利于“共贏”。而且，PPP項目通常是較大規模的公共項目，對社會和自然環境影響深遠，需要通過法律與合同來約束政企雙方的行為，但僅有這些約束是不夠的，因為如果政府官員短視、腐敗，企業缺乏社會責任感，咨詢和律師不專業或有意無意的不中立不公平，PPP就有可能成為政府推卸提供公共產品和服務責任的借口，咨詢、律師和投資者攫取短期利益的工具，這將損害公眾利益，反過來又將損害政府的公信力、企業的投資收益、咨詢和律師的聲譽和未來業務機會，進入惡性循環。為了避免這些不利情況，讓各方理性、謹慎、有擔當和可被問責，需要信息公開，以利于有效監督和約束各方，因此，可以說：信息公開是PPP項目共贏和可持續的基礎。也正是因為這些原因，絕大多數國際咨詢團體如PMI（項目管理協會）、FIDIC（世界咨詢工程師協會）和CIOB（皇家特許建造師協會）等對咨詢師的職業倫理要求中都有“向干系人充分披露實際/潛在的利益沖突”、“提供平等的信息獲取渠道和同等的機會”和“決策過程公開透明”等信息公開的要求。
5.從PPP的知識管理看，PPP涉及的知識面極廣，非任何單一學科可覆蓋，而且理論前沿性和實務操作性極強，需要具備復合型知識的復合型人才，還需要理論密切結合實踐，故知識管理非常重要，如數據的積累（特別有利于財務測算和物有所值定量評估等）、經驗的總結（如各種文件和合同文本等，供其它地方其它項目其他人借鑒）、教訓的反思（避免不同地方不同人在不同項目上重復犯他人已經犯過的錯誤）等知識傳遞非常重要，以提高各參與方特別是政府與企業的能力，縮短流程，完善文件與合同，降低交易成本，提高效率等，這些都迫切需要信息公開。
筆者參與了《辦法》制訂研討，這次又認真通讀了全文，雖然覺得還有可完善之處（如加強與相關部委的合作），但認為《辦法》在以下幾方面較有亮點，很有利于實現前述信息公開的意義。
1.《辦法》所依據的法律法規政策明確，在開篇就給出了所依據的三個重要法律和規章。
2.《辦法》覆蓋了PPP項目的識別、準備、采購、執行及移交的全過程，并以分階段的方式詳細給出了應該公開的信息，有利于實操。特別是下列不同階段要求公開的信息，有一定突破，很有意義：
a) 項目識別階段：實施方案概要、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告，特別是“項目各年度財政支出責任數額及累計支出責任總額，本級政府本年度全部已實施和擬實施的PPP項目各年度財政支出責任數額總和及其占各年度一般公共預算支出比例情況”等（有利于實施方案和“兩評”報告的嚴謹而非走形式、約束政府和咨詢，對投資者和金融機構了解政府財務支付和補貼能力非常有益）。
b) 項目準備階段：政府方授權文件、經審核通過的項目實施方案及批復等（有利于規范流程、增強投資者和金融機構信心）。
c) 項目采購階段：資格預審申請文件、合同草案、評審專家、評審細則、主要產出說明及績效指標、回報機制、調價機制等核心條款等（有利于知識管理、公眾知情，約束政府、企業和專家）。
d) 項目執行階段：股東認繳資本金及資本金實繳到位情況、融資結構及融資交割情況、績效監測報告、定價調價情況、財務報告、成本監審、合同變更、重大違約及履約擔保提取情況、對公眾投訴的處理情況、政府財政預算執行和決算、爭議解決等（有利于避免投資者投機和政府支付違約、有利于各方包括第三方和公眾參與監管）。
e) 移交階段：移交達標檢測結果和后評價報告等（有利于資產保值和總結經驗）。
3.《辦法》明確了地方各級財政部門會同同級有關部門負責PPP項目信息公開工作；還明確了信息公開平臺是財政部的“PPP綜合信息平臺”及網址，有利于財政部主導的PPP項目的信息共享和集成，也有利于保證各方獲取信息的統一渠道。
4.《辦法》明確了信息公開方式包括即時公開和適時公開，并給了相應的程序和具體時限要求等，并以表格的形式詳細給出了公開的內容、方式、時點和信息提供方，還特別說明了“期限屆滿后未選擇公開的信息將轉為自動公開”以及相應的監督管理措施，有利于實際操作，也有利于保證信息公開的及時性；還明確了“涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私、知識產權”等信息的例外處理方法，避免有關方以各種借口阻擾信息公開或隨意公開。
總之，《辦法》的印發，是我國PPP實踐中的一個重要里程碑，對我國PPP項目的規范、共贏和可持續發展將起到非常重要的作用。
