來源：道PPP
作者簡介：李競一上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司 董事副總經(jīng)理
本輪PPP模式的推廣和應(yīng)用經(jīng)歷了2014年P(guān)PP主線政策出臺、2015年和2016年大量PPP項(xiàng)目被發(fā)起和簽約落地，在制度環(huán)境和實(shí)踐操作層面均實(shí)現(xiàn)了連續(xù)、跨越式發(fā)展。截至2016年11月30日，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫中已收錄10828個項(xiàng)目，涉及投資/資產(chǎn)總額達(dá)到12.95萬億元，堪稱前所未有的“PPP盛宴”。
但是，隨著PPP市場規(guī)模的快速增長，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中存在的一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，市場上開始出現(xiàn)“盛極而衰”的擔(dān)憂，筆者也經(jīng)常被問到諸如“PPP熱潮還能持續(xù)多久”這樣的問題。發(fā)問者來自各級政府和相關(guān)部門，來自包括施工企業(yè)、運(yùn)營商和金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會資本，來自從事PPP咨詢業(yè)務(wù)的同行和同事。當(dāng)PPP業(yè)內(nèi)最主要的三類參與主體同時產(chǎn)生對PPP可持續(xù)性的擔(dān)憂時，說明PPP項(xiàng)目數(shù)量“高地”下可能存在被迷霧遮住的質(zhì)量“低谷”。
財(cái)政部在猴年的尾巴尖兒發(fā)布的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號）就是消除迷霧的一把利器。信息公開范圍覆蓋PPP項(xiàng)目的全生命周期，從信息公開的內(nèi)容、方式、時間要求等方面做出了詳盡性與可行性兼顧的規(guī)定，這在PPP項(xiàng)目信息公開的全面性上是最大尺度的一次突破。
信息公開管理辦法的發(fā)布是此前財(cái)政部一系列前置動作完成后水到渠成的產(chǎn)物：以財(cái)政預(yù)算安排為抓手（財(cái)金[2015]166號），將PPP項(xiàng)目歸集至綜合信息平臺統(tǒng)一管理；經(jīng)過一年多的穩(wěn)定運(yùn)行，基本實(shí)現(xiàn)各級財(cái)政部門使用綜合信息平臺的常態(tài)化，發(fā)揮了基本的信息公開、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和項(xiàng)目管理等功能；對納入綜合信息平臺的PPP項(xiàng)目開展信息公開規(guī)范化管理，通過技術(shù)手段保證信息能夠切實(shí)公開，解決了財(cái)庫[2014]215號、財(cái)金[2016]90號、財(cái)金[2016]92號等文件中關(guān)于信息公開的規(guī)定缺少約束手段的問題。
未來，依托綜合信息平臺對PPP項(xiàng)目信息的即時公開和適時公開，可以從以下幾方面為PPP市場的健康發(fā)展提供保障：
首先，讓各級政府和相關(guān)部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的關(guān)鍵行為處于透明狀態(tài)下，有利于強(qiáng)化對政府方依法依規(guī)的約束，相當(dāng)程度上避免短期機(jī)會主義行為（如為追求任期內(nèi)政績而大干快上，每年推出的PPP項(xiàng)目少則十多個，多則數(shù)十個甚至上百個）、形式主義（如物有所值評價和財(cái)政承受能力論證流于形式）、主觀不履約（無履約意愿導(dǎo)致政府方違約，如對競爭性或替代性服務(wù)的限制不利導(dǎo)致的市場需求風(fēng)險）或客觀履約不能（無履約能力導(dǎo)致政府方違約，如財(cái)政支出責(zé)任超過10%紅線無法列入預(yù)算導(dǎo)致的支付風(fēng)險）。政府方為了規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施階段的決策風(fēng)險，也會主動加強(qiáng)對PPP原理、知識、政策、案例等的學(xué)習(xí)和PPP項(xiàng)目監(jiān)管者能力的培養(yǎng)，聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，遏制“拍腦袋決策”和具有“民不舉官不究”特征的違法違規(guī)行為（如違反法律法規(guī)和采購程序規(guī)定，區(qū)別對待潛在社會資本，或利用強(qiáng)勢地位要求社會資本額外做出讓步等）。
其次，使社會資本在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段（建設(shè)期+運(yùn)營期）的履約行為始終曝光在行政監(jiān)管、履約管理和公眾監(jiān)督的環(huán)境下，弱化社會資本方相對政府方而言的管理能力和信息不對稱優(yōu)勢，不給諸如惡性競爭（如惡意低價）、過度談判（如確認(rèn)談判范圍超出采購文件規(guī)定的范圍，或合同簽署后很快便要求啟動涉及核心條款的修約談判）、違法變更中選社會資本（如新加入聯(lián)合體或替換聯(lián)合體內(nèi)原有的社會資本）、不符合合同約定條件的退出（如受讓人資格不滿足約定條件，或股權(quán)鎖定期未滿、超過鎖定比例要求等等）等行為留下生存的空間。
再次，確保第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)恪守專業(yè)盡職的職業(yè)準(zhǔn)則，按PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)提供的咨詢服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評定和排名，通過獎優(yōu)罰劣和標(biāo)準(zhǔn)制定，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前文本抄襲泛濫、“低價低質(zhì)”競爭帶來的“劣幣驅(qū)逐良幣”市場狀態(tài)，將不具備相關(guān)專業(yè)能力的咨詢機(jī)構(gòu)清出市場。同時，信息公開還會促進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提高其對自身咨詢成果文件的質(zhì)量控制和合規(guī)性風(fēng)險審核的要求，以及整個咨詢行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)共享，為PPP咨詢市場專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量的提高帶來驅(qū)動力。需要指出的是，信息公開對于第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)而言也是一把“雙刃劍”，由于相關(guān)制度和措施的缺位，目前我國對PPP專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域知識產(chǎn)品生產(chǎn)的智力投入缺乏尊重，相關(guān)權(quán)益的保護(hù)機(jī)制也并不完善，一定程度上抑制了專業(yè)機(jī)構(gòu)投入創(chuàng)新和深入研究的積極性，也給“復(fù)制粘貼派”創(chuàng)造了破壞市場生態(tài)的機(jī)會。
最后，為其他市場參與主體參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。如為公共服務(wù)的使用者提供參與PPP項(xiàng)目監(jiān)督的渠道和依據(jù)，有利于激發(fā)監(jiān)督動力和保障監(jiān)督效果，尤其在使用者付費(fèi)項(xiàng)目的調(diào)價環(huán)節(jié)以及按績效付費(fèi)項(xiàng)目的支付環(huán)節(jié)；在物有所值定量評價、PPP項(xiàng)目評級及增信、PPP項(xiàng)目非標(biāo)資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化等方面，提供樣本，收集、統(tǒng)計(jì)和分析這些工作所需數(shù)據(jù)或資料；在項(xiàng)目融資過程中，有助于金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目質(zhì)地進(jìn)行更加科學(xué)、準(zhǔn)確的評價，有利于增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的可融資性和流動性，和市場化淘汰劣質(zhì)項(xiàng)目。
基于上述幾方面最為顯著的好處，作為關(guān)心“PPP這碗飯能吃多久”勝過“PPP這碗飯眼前能吃多撐”的直接利益相關(guān)者和長期PPP一線從業(yè)者，我們呼吁PPP市場各參與主體勇于“革自己的命”，積極支持PPP項(xiàng)目信息公開工作，通過制度化的信息公開打開PPP項(xiàng)目操作的“黑箱”，提高PPP項(xiàng)目全生命周期的透明度，有效監(jiān)督項(xiàng)目各參與方的行為規(guī)范，為快速生長的PPP市場進(jìn)入持續(xù)穩(wěn)定的成熟階段保駕護(hù)航，讓“PPP盛宴”成為不散的筵席。
