來源：道PPP
作者簡介：肖光睿 亞洲開發銀行 高級PPP官員
雞年新春臨近，聽聞《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》正式發布，作為PPP項目信息公開一直以來堅定的支持者，倍感鼓舞。PPP模式在中國快速發展，同時也伴隨著各種問題，在相關的法律法規體系完全建立及有效實施尚需時日的當下，推動PPP項目的信息公開很大程度上能夠立竿見影，使假丑偽劣在陽光下現形，有效遏制不規范行為，提升PPP項目的質量。
PPP項目多涉及公共預算支出，花的是納稅人的錢，關系社會大眾的利益，公眾對項目的知情權理當得到保證。同時，項目在識別和準備階段相關信息的充分及時披露，比如，項目的可行性研究報告和兩個評價報告，以及政府對項目的承諾和授權文件等信息，不僅將大大增加社會資本參與的熱情和提高項目準備質量，也使得拉長版BT、固定收益回報和明股實債等偽PPP無處遁形。另外，采購過程透明，也是遏制腐敗、利益輸送和采購走過場等最有效的手段。此外最重要的是，信息公開使得項目全生命周期的每一個環節有可能受到審視，倒逼項目設計、準備、采購和執行全過程的質量提升。當下討論得熱火朝天的PPP項目資產證券化，其中一個積極意義也是因為資本市場從資信評級、盡職調查、法律意見、掛牌審核到基金協會備案等系列流程對PPP項目信息公開和審查的強制要求，促進PPP項目操作過程的規范和交易結構的優化。
亞洲開發銀行、世界銀行等國際金融組織的貸款項目，對項目采購過程的信息公開有明確和詳細的要求，相關文件均在其網站上和指定的成員國采購網站上向所有人開放。在多邊開發銀行政府項目采購和PPP交易指引中（PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONSGUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS），“透明性(transparent)”是最重要的基本原則之一。以亞洲開發銀行為例，項目在評估階段就已經有相關信息在官網發布，便于感興趣的機構及早跟進。項目批準后，其項目協議、貸款協議、項目操作手冊和行長建議書等項目關鍵文件全部在亞行官網公開。每個項目在一開始要對項目執行期未來18個月的采購內容制定采購計劃，該計劃在亞行的網站上公布并隨項目實際進展不定時更新。所有采購相關文件以及環境影響評價、土地征遷、移民安置和少數民族發展等相關項目信息均在官網發布。項目執行過程中，每一個項目履約過程中的進度報告、績效報告和獨立第三方的外部監測報告以及最終的項目完工報告均在亞行官網披露。上述所有文件亞行的官網可查詢，并提供免費下載。
各個國家對PPP項目信息公開的內容和程度要求不盡相同，在各自的法律框架下，結合PPP的發展需要，做出相應的規定。在有自由信息法案（Freedom ofInformation Act）的國家，往往對涉及公眾利益的信息披露有明確的規定，對于沒有相關信息公開法律的國家或者其相關法律并未對PPP項目中的信息公開做出具體要求的，通常在PPP相關立法和政策中做出規定和指導。
如PPP應用相對成熟的英國，一直對PPP項目信息公開有嚴格的要求，并且在修訂后實施的第二代PFI（Private Financing Initiative），即PF2中，做了進一步的強化。以下的幾類PPP項目信息，按要求必須公開：
進入準備庫的項目信息
合同全文但不包括敏感信息
政府參股項目的全部財務信息
實際和預測的股權回報信息
項目實施方案批復記錄
通過對PPP制度體系相對成熟和PPP項目數量較多的英國、南非、印度、巴西、澳大利亞、加拿大等國或其有立法權的地方政府PPP項目信息公開相關法規的梳理，對相關的國際經驗歸納如下：
（一）信息公開的方式：
通常分為主動公開（proactive disclosure）和申請公開（reactivedisclosure）。主動公開指政府相關部門或者PPP項目實施機構在規定的時間內通過指定的、公眾可及的途徑公開相關信息；而申請公開指政府相關部門或者PPP項目實施機構在接到相關信息查詢要求后，在規定的時間內通過指定的途徑公開相關信息。
（二）信息公開的內容：
盡管各國對PPP項目信息公開的要求細節不盡相同，但總結下來大致集中在五個方面：
1． PPP方案論證相關文件：澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州均要求公布物有所值評價的詳細方法和相關信息，并分別對公共部門基準值PSC相關信息發布有非常細致的規定；巴西的巴伊亞州和米納斯吉拉斯州要求在不影響采購公平和有害政府部門談判地位的前提下公布PPP項目的可行性研究報告和采用PPP方式的論證報告；加拿大的不列顛哥倫比亞省要求物有所值評估作為項目文件的一部分同時發布，包括物有所值評價方法和最終合同里的物有所值評估結果；南非對PPP項目論證的相關內容不要求主動公開，但規定可以申請公開。
2． PPP合同及采購相關信息：這里的合同包括雙方簽署的正式合同也包括項目執行過程中所有合同變更內容，有些國家會要求一個僅含核心條款的一個簡潔版合同摘要。巴西聯邦政府以及巴伊亞州和米納斯吉拉斯州、智利和秘魯等要求PPP合同全文主動公開；印度各行業部門管理尺度不一，部分行業比如交通行業要求合同全文主動公開；澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州要求所有項目公開含核心條款的簡潔版合同摘要，對總金額超過一定數量的項目對敏感內容處理后要求公開合同全文；加拿大的不列顛哥倫比亞省、英國等也要求對敏感內容進行處理后公開合同全文；南非對合同內容不要求主動公開，但規定可申請公開。此外，絕大部分國家和地區均對采購前后的信息公開做出了明確的規定，以確保采購過程的公平和透明。
3． PPP項目的交易結構、財務模型、風險分配等：大部分國家均要求主動公開項目公司的股東構成和股權結構；部分國家或地區如澳大利亞維多利亞州要求主動公布項目公司融資額度、成本和交割信息等；PPP項目的交易結構和風險分配等信息通常伴隨PPP項目的論證文件或者合同文件一并公布，但在社會資本取得收益的實際財務數據公布上，各國采取了不同的做法：英國公布單價和支付日期等信息，但澳大利亞維多利亞州和加拿大不列顛哥倫比亞省則傾向于只公布總價支付信息而保留單價及折扣等信息。
4． 政府的保障和支持措施：各國的相關法規普遍強調PPP項目中政府保障和支持措施的透明度，對相關信息基本上都要求主動公開，其中包括但不限于政府對交通量、使用量、現金流、購買服務或融資等的擔保或分擔責任，通常也包括政府財政可承受能力相關信息如公共財政收入和PPP項目支出預算安排等，此外，政府對項目的相關批復文件和對相關部門的授權文件也都要求主動公開。
5． PPP項目執行過程中的績效：項目的產出說明、實際績效、評價方法、用戶調查、變更記錄和審計報告等項目績效相關信息與PPP項目執行效果以及公眾利益密切相關，各國均有相關的規定。大部分國家均要求主動公開項目績效審計報告，少數例外來自拉丁美洲如智利、秘魯；大部分國家的運營績效報告沒有要求主動公開，但必須回應信息查詢要求，比如印度、南非、英國、澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州。此外，巴西的巴伊亞州要求主動公開用戶的調查結果；印度和南非分別對公路和醫療行業項目的績效信息主動公開做了規定。
（三）敏感信息的處理
敏感信息的界定、公開要求及保密措施，是信息公開政策制定中最重要通常也是最難的部分，應討論項目中的可能構成敏感信息的每一個因素，如價格形成的方法和元素、基礎財務模型、項目交易結構中的特殊安排等。對此，國際上并沒有一個相對統一的做法，各國制定相關法規是原則上要求應以保證采購公平、保護公眾利益、促進項目履約和提高項目質量為目的，對于背離以上目的、可預見的有可能損害相關方利益，以及無法判斷其負面影響的，可以不要求公開或者暫緩公開，但相關法律政策應當有盡可能清晰和可操作的規定。同時，敏感信息屬性往往隨時間遷移而變化，相關的要求均明確適用的時間期限。
（四）信息的驗證
相關政府部門、項目實施機構或項目公司是項目信息公開的實施者和責任人，承擔對項目信息質量的責任。許多國家在相關政府部門內部建立信息審核和驗證機制。此外，也可以考慮獨立第三方對項目信息的驗證，包括在信息公開前的檢查和在信息披露后的審計。澳大利亞新南威爾士州相關法律要求，在PPP項目信息公開前必須經過第三方獨立驗證。
在財政部的PPP綜合信息平臺建立初始，筆者曾經撰文《從國際金融組織經驗談PPP項目信息公開》，建議了制定信息公開管理辦法需要考慮的七個方面的內容：法規、信息公開清單、信息公開途徑、時間表、敏感信息、信息驗證和信息公開模板。如今頒布的管理辦法不僅在這些方面都做了詳盡的考慮和約定，而且要求執行的力度空前，值得點贊。PPP項目信息公開，可以有效地消除PPP項目中各利益相關者之間的信息不對稱，推進PPP模式的良性治理，提高項目質量，保障公共利益。同時，信息公開也為相關學術研究和專業服務提供全面和高質的數據來源，將極大地促進豐富和完善中國自己的量化物有所值評估、PPP資產評估、項目評級和交易定價等PPP項目量化評估的方法和模型。
盡管推動PPP項目信息公開對PPP模式的健康發展的重要意義各方均有共識，但真正執行起來必然挑戰重重，不僅會加速整個產業鏈的優勝劣汰促使市場重新洗牌，也會招致地方政府和項目實施機構對“自揭家丑”的消極抵制，難免引發各種聲音和層層阻力。因此，比起詳盡細致的政策制定，更加困難和值得期待的是相關管理部門“黃沙百戰穿金甲，不破樓蘭誓不還”的改革決心和執行魄力。國內目前參與PPP項目的很多施工類的社會資本都參與過亞洲開發銀行或者世界銀行的在中國的貸款項目，在這些項目中大都按約履行了對項目信息公開的嚴格約定。因此，并非有特殊國情做不到。政策是否僅是一張紙，關鍵在執行！
全球范圍來看，中國PPP項目的數量和總投資額已經超過了其他各國的總合，吸引了全世界的目光。如何實現從量到質的轉變，將是下一階段中國推行PPP的焦點。PPP項目信息公開不僅能有效地推動中國更多的項目“真做PPP”和“做真PPP”，而且如此巨大的體量也為全球基礎設施和公共服務有效供給理論和實踐的創新提供了豐富的樣本，將影響甚至可能引領該領域全球的發展。
陽光是動力的源泉，也是最好的防腐劑，有著神奇的力量。PPP項目的信息公開宛如一縷陽光，也會給整個市場帶來奇妙的反應。
金雞報春，期待破曉。
