來源：中國經濟導報
作者：吳浩 趙超霖
4月25日，國家發展改革委正式印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》。
據悉，政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券（以下簡稱為“PPP項目專項債券”）是2015年以來國家發展改革委推出的第9個專項債券品種，也是國家發展改革委繼PPP項目資產證券化之后，又一次為推動PPP發展出臺的重大政策。
中國宏觀經濟研究院投資所政策研究室主任吳亞平評價說：“該品種是為PPP項目融資包括運營期再融資量身打造的，對于解決PPP融資難問題很有意義。”
近年來，習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理多次做出批示，要求各部門、各地區從全局出發，加強協調，完善機制，在推動PPP發展中發揮應有作用，取得更大成效。
能夠有效撬動社會資本的PPP無疑是當前促投資、穩增長工作的重要環節。但在其強勁發展的背后，融資難、融資貴、融資渠道不暢通成為亟需突破的瓶頸。
為貫徹落實中央領導同志重要批示以及《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發【2016】18號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發【2014】60號）、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發【2015】42號）等文件精神，國家發展改革委積極發揮企業債券融資對PPP項目的支持作用，制定了《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》(以下簡稱“《指引》”)。
《指引》明確“PPP項目專項債券”是指由PPP項目公司或社會資本方發行，募集資金主要用于以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業債券。同時確定了現階段支持重點為能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等傳統基礎設施和公共服務領域的項目。
支持重點領域投資項目建設，既是深化投融資體制改革賦予企業債券的重要使命之一，也是企業債券區別于其它公司信用類債務融資工具的鮮明特點之一。這和PPP針對具體項目的天然屬性高度契合，能夠更有效地打通投資融資渠道。業內專家表示，債券融資和PPP的首度結合讓人充滿期待。
《指引》指出，PPP項目專項債券的發行形式既可以是普通企業債券，也可以是項目收益債券。特別是后者，可以不受社會資本方自身條件的限制，更多關注PPP項目未來現金流，也成為眾多專家更為認可的發債方式。“從發債解決PPP項目融資的角度說，項目收益債比較合適。”大岳咨詢公司總經理金永祥表示，“但這對項目自身條件和現金流有比較高的要求，需要政府在收費制度、價格制度等方面加快改革，以期改善項目現金流水平。”
如其所言，不論是采取哪種方式發行，《指引》均要求PPP項目應合法規范、真實有效，能產生持續穩定的收入，且已履行審批、核準、備案手續和實施方案審查程序。
廣發合信產業投資管理公司總經理李茂年表示，PPP項目專項債券的推出主要具有四方面意義：一是有助于借助資本市場的力量，促進PPP項目的標準化和規范化，提升對投資者的吸引力；二是有助于推進PPP項目融資渠道的多元化，改變以往主要依靠銀行貸款等間接融資方式的融資格局，逐步降低融資成本；三是有助于提供涵蓋PPP項目全生命周期的綜合金融服務，滿足PPP項目差異化融資需求；四是有助于促進多層次資本市場的形成，更好發揮金融服務實體經濟的作用。
中國工程咨詢公司研究中心副主任武威從完善PPP資金成本形成機制的角度分析指出：目前PPP項目資本金收益率對于政府和社會資本基本是“打啞謎”，最近山東某PPP項目出現“雙0中標”(中標金額報價中，“資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”兩項報價都是“0”)，就是由于主要依靠企業自有資金和銀行貸款的PPP融資格局，難以衍生出科學的資金成本形成機制。而通過債券市場融資可以有效地為PPP項目資金定價，減少信息的不對稱性。
PPP項目專項債券的推出不僅利好PPP行業，也成為企業債券加快改革創新的新標志。
2015年以來，國家發展改革委按照推動投融資體制改革的要求，著重發揮企業債券對社會資本的引導和放大作用，在核準中采取了一系列簡政放權、提質增效的重要舉措，同時結合實體經濟需求出臺了一系列創新債券品種。PPP項目專項債券集合了其中諸多改革創新要素，并有所突破。
在發債主體上，《指引》除明確社會資本方和PPP項目公司均可作為發債主體外，又進一步鼓勵社會資本方中的上市公司及其子公司發行PPP項目專項債券。
在審核發行上，PPP項目專項債券比照國家發展改革委“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率；債券發行方案可根據項目資金回流情況科學設計，支持合理靈活設置債券期限、選擇權及還本付息方式；根據PPP項目融資特點，該專項債券批復文件的有效期由一般企業債券的1年延長為2年。
在募集資金使用上，《指引》規定該品種的募集資金既可以用于PPP項目建設、運營，又可償還已直接用于項目建設的銀行貸款。在償債保障措施完善的情況下，允許企業使用不超過50%的募集資金補充營運資金（以項目收益債券形式發行PPP項目專項債券除外）。充分體現了募集資金使用的靈活性。
北京云天新峰投資管理中心合伙人張繼峰指出，PPP項目專項債券發行時間一般比PPP的ABS(資產證券化)要早，不用等到項目運營后，可以極大地支持項目建設期的融資需求，與ABS形成互補。
此外，該《指引》進一步延續了近年來企業債券監管中高度重視信用手段和信息披露的特點。對于主體信用等級在AA+及以上且運營情況良好的發債主體申請發行的PPP項目專項債券，進一步放寬了審核要求：核定發債規模時不考察非金融企業債務融資工具的規模；以項目收益債券形式申請發行PPP項目專項債券，可不設置差額補償機制。在信息披露方面，除一般性要求外，特別強調應對PPP項目實施方案、項目合同、項目入庫情況和建設運營情況等進行充分披露。
國海證券董事總經理王學飛表示，國家發展改革委推出PPP項目專項債券，在滿足PPP融資需求的同時，有望通過資本市場和信用體系建設雙重力量，促進政府行為規范化和合同履約難等PPP難點問題的解決，進一步推動PPP領域創新發展。
