日前，財(cái)政部等六部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文”），引起業(yè)內(nèi)各方密切關(guān)注和熱烈討論。筆者結(jié)合“財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問(wèn)”有關(guān)精神，就財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文中關(guān)于規(guī)范PPP運(yùn)作的要點(diǎn)作簡(jiǎn)要評(píng)析如下：
一六部委聯(lián)合發(fā)文，堅(jiān)定督導(dǎo)規(guī)范運(yùn)作
經(jīng)過(guò)兩年多的熱運(yùn)力推，2017年應(yīng)當(dāng)是PPP的理性規(guī)范之年。過(guò)去PPP與政績(jī)、業(yè)績(jī)目標(biāo)掛鉤，一味強(qiáng)調(diào)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、投資額、落地率，運(yùn)作程序混亂、犯越規(guī)范界線、多頭管理等負(fù)面現(xiàn)像也隨之而起，這些都在不同程度上削弱或背離推行PPP的初衷。本次財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文由六部委聯(lián)合發(fā)文，既有關(guān)系項(xiàng)目發(fā)起和過(guò)程監(jiān)管的財(cái)政、發(fā)改部門(mén)，也有融資監(jiān)管部門(mén)的人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，還有關(guān)系項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)作、法律責(zé)任追究的司法部，可見(jiàn)中央各部門(mén)對(duì)規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的決心之堅(jiān)定，當(dāng)然也反映了當(dāng)前PPP運(yùn)作隱患風(fēng)險(xiǎn)之普遍和嚴(yán)重。
二對(duì)地方政府舉債再次重申“修明渠、堵暗道”，規(guī)范運(yùn)作PPP方可收“明渠”之效
為整治地方政府債之積弊沉疴，2014年以來(lái)中央持續(xù)出臺(tái)了大量的規(guī)范性文件，如2014年修訂的預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）以及配套的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（銀監(jiān)會(huì)財(cái)綜[2016]4號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)[2014]62號(hào))、《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅[2016]33號(hào)）等規(guī)定。這些文件要求地方政府及其平臺(tái)公司舍棄過(guò)去慣用的招商融資手段和建設(shè)理念，由于缺乏明確成熟有效的壓力緩釋措施，在實(shí)施過(guò)程中也造成了不適應(yīng)和持續(xù)陣痛，以至于不少地方對(duì)這些文件精神能否得到持續(xù)堅(jiān)定的執(zhí)行產(chǎn)生了懷疑。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文與這些文件一脈相承，且態(tài)度鮮明，可以打消當(dāng)前存在的關(guān)于為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和建設(shè)而準(zhǔn)備對(duì)既定的規(guī)范政策進(jìn)行打折、修正的念頭。
國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)明確指出，修明渠、堵暗道，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，同時(shí)堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。過(guò)去的借道平臺(tái)公司進(jìn)行債務(wù)融資、墊資施工、委托代建（BT）以及不規(guī)范的“財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)返還、土地平衡”等本地土政策陸續(xù)被叫停，各類可能構(gòu)成政府擔(dān)保責(zé)任的支持性文件也被政府確認(rèn)無(wú)效或收回。然而，彼時(shí)PPP作為“明渠”之一，尚不成熟，尚未得到各地政府充分認(rèn)知、接受和重視，在此新舊交替之際，便形成了地方建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。隨著中央各部委對(duì)PPP的大力倡導(dǎo)和激勵(lì)，政府與社會(huì)資本的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，PPP在很短時(shí)間內(nèi)流傳全國(guó)，并被上升到關(guān)系到改革全局的戰(zhàn)略高度。不少地方為追求入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、金額，從快沖量，沒(méi)有整體長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，前期準(zhǔn)備工作粗疏，甚至還是按照BT思路設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目虛構(gòu)濫造、投資額虛增、財(cái)務(wù)測(cè)算失真，物有所值和財(cái)政承受能力論證流于形式，沒(méi)有避開(kāi)保底承諾或固定回報(bào)，沒(méi)有化解存量地方債務(wù)，反而又陷政府債務(wù)于不可控之境地，背離了PPP推行的初衷。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文強(qiáng)調(diào)：只有規(guī)范運(yùn)作PPP，方可收“明渠”之效。
三基于過(guò)往PPP實(shí)踐，針對(duì)性提出了明確的規(guī)范要求并建立了聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任追究制度
（一）財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文規(guī)范政府與社會(huì)資本合作行為的主要內(nèi)容
財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文的基調(diào)是規(guī)范PPP，而不是叫停PPP，核心原則是：強(qiáng)調(diào)由社會(huì)資本獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁地方政府通過(guò)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目以及投資PPP項(xiàng)目的政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目，明確提出了“四不得”原則：
1. 不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金；
2. 不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失；
3. 不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益；
4. 不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
上述“四個(gè)不得”反復(fù)使用“不得以任何方式”，包括一切明顯的或隱晦的方式，確定無(wú)疑的強(qiáng)調(diào)，對(duì)上述四個(gè)方面進(jìn)行合規(guī)性評(píng)判時(shí)不應(yīng)含糊，推行PPP應(yīng)當(dāng)排除一切相關(guān)嫌疑。上述“四個(gè)不得”將成為今后PPP規(guī)范運(yùn)作的紅線，在PPP實(shí)施方案、合同或其他涉及政府方義務(wù)責(zé)任的法律文件中均不得觸犯。其中：
“不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金”在實(shí)務(wù)中主要體現(xiàn)為：政府方不得就社會(huì)資本投資設(shè)定任何回購(gòu)安排，如承諾收購(gòu)社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)或在非政府原因?qū)е翽PP合同提前終止時(shí)，以補(bǔ)償名義使社會(huì)資本方收回投資本金。
“不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失”在實(shí)務(wù)中主要體現(xiàn)為：在非因政府方原因?qū)е律鐣?huì)資本方投資本金出現(xiàn)損失時(shí)，政府不得承諾對(duì)社會(huì)資本方投資損失進(jìn)行補(bǔ)償。如，在非因政府方原因?qū)е翽PP合同提前解除時(shí)，對(duì)社會(huì)資本方投資本金損失進(jìn)行補(bǔ)償；再如，為了確保社會(huì)資本方能夠優(yōu)先收回投資本金，作為劣后分配收益和優(yōu)先承擔(dān)虧損一方。
“不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益”是指，在項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制或涉及政府財(cái)政支出責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)置政府采購(gòu)款的支付條件，應(yīng)強(qiáng)調(diào)與社會(huì)資本提供公共服務(wù)產(chǎn)品的績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，并設(shè)置了全面而明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和掛鉤機(jī)制，禁止設(shè)置可能導(dǎo)致政府方承擔(dān)固定回報(bào)、兜底承諾、明股實(shí)債責(zé)任的合同條款或交易架構(gòu)。
對(duì)于政府方通過(guò)股權(quán)投資基金方式參與PPP項(xiàng)目的，“不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”。在實(shí)務(wù)中主要體現(xiàn)為，通過(guò)“有限合伙”協(xié)議、結(jié)構(gòu)化安排或其他附加條款，使政府方成為普通合伙人（GP），對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，或者作為劣后級(jí)分配和優(yōu)先承擔(dān)虧損一方，以吸引財(cái)務(wù)性投資資金，變相融資。
（二）財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文監(jiān)管政府與社會(huì)資本行為的主要措施
1.細(xì)化PPP項(xiàng)目信息披露事項(xiàng)
財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息兩個(gè)維度，明確了PPP重點(diǎn)披露的信息事項(xiàng)。
在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)層面，要求地方政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策主體、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。
在PPP項(xiàng)目信息層面，要求地方政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)PPP項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購(gòu)信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。
2.建立跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)控
財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文要求開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。PPP項(xiàng)目對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)依賴性強(qiáng)，引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織協(xié)同監(jiān)管，無(wú)疑是創(chuàng)新且有效之舉。
