背景一
最近一個月來，中國市場股市大跌、債市大跌、商品市場大跌，根據(jù)經(jīng)濟參考報的最新報道，今年金融市場的整體基調(diào)就是“去杠桿”。一方面貨幣政策將保持穩(wěn)健中性以維持資金面緊平衡，從而打壓套利空間，導致債券發(fā)行成本大幅升高、大量債券取消或推遲發(fā)行。在剛剛過去的4月中，共有154只債券取消和推遲發(fā)行，涉及規(guī)模達到1406億元。以往受市場推崇的城投債的票面利率甚至有些已接近7%。
可以看到，去年開始央行發(fā)放的流動性幾乎被房貸和地方債截流殆盡，無法進入實體經(jīng)濟領(lǐng)域。在房地產(chǎn)泡沫和地方債亂行的局面下，央行只能維持穩(wěn)健的財政政策，這意味著資金面收緊、市場利率增長、政府投資減少、居民企業(yè)收入減少、供給側(cè)改革不得不放緩。
背景二
4月26日，特朗普政府公布了稅改計劃，將企業(yè)所得稅從35%降到了15%、降低中產(chǎn)個人所得稅、取消遺產(chǎn)稅、對美國公司留存在海外的利潤開征懲罰性稅收，被稱為史上最大減稅計劃。巨幅減稅加上美國便宜的土地成本、燃料成本、物流成本、關(guān)稅成本會拉扯全世界的資金回歸美國。
雖然減稅計劃能否通過參眾兩院仍存懸念，但該消息的公布無疑對我們正在進行的供給側(cè)改革帶來影響。如果我們的地方債問題不解決，財政負擔無法降低，就幾乎不可能進行減稅，也很難跟上美聯(lián)儲的升息步伐。
背景三
同一天，4月26日，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六大部委行會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號，后稱“50號文”），司法部出現(xiàn)在了發(fā)文名單中，其中的警示作用值得深思，就像去年嚴打股市融資融券時帶上了公安部一樣，為地方債的解決增加了強力監(jiān)管主體。目的就是在眼下復雜的國內(nèi)外局勢下，徹底解決地方債問題，松綁國家財政、貨幣政策的施展。去年起的房地產(chǎn)市場嚴調(diào)控和目前的嚴打違規(guī)地方債都是為了牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。此次50號文中，雖然在解決地方債問題的方法上沒有新的舉措，但是語氣明顯變得嚴厲，目標底線和個人責任被重點提及。顯示解決地方債問題已經(jīng)刻不容緩。
地方債問題可以被認為是PPP模式的催生劑，應(yīng)當將地方債和PPP的密切關(guān)聯(lián)放在一定歷史環(huán)境下進行審視。我國利用外部資金進行基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)的過程大致分為以下幾個歷史階段：
2002年之前，我國的商品經(jīng)濟還基本處于供不應(yīng)求的狀態(tài),大多數(shù)行業(yè)有了錢擴大生產(chǎn)還來不及，當年的ＧＤＰ不足現(xiàn)在的六分之一。在這一大環(huán)境下，基礎(chǔ)設(shè)施短缺還沒有成為經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾。
在沿海較發(fā)達地區(qū)，一些華僑發(fā)揚愛國情懷，在政策的鼓舞下，開始以合資企業(yè)的形式探索進入國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。至今，在想起吳曉波老師著作《激蕩30年》中，霍英東投資白天鵝賓館的故事仍覺得心情激蕩。在1994年的分稅制改革中，中央切走了地方財政的一大塊，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)等事權(quán)卻層層下放到地方，于是“跑部錢進”，跟中央要錢成了某些地方官員執(zhí)政能力的代名詞。
2003年至2008年，由建設(shè)部主導推動市政公用行業(yè)市場化改革。2002年底，建設(shè)部發(fā)布了《加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，允許私有資本進入法律法規(guī)不禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)。如，30個北京奧運會場館中，約半數(shù)是以特許經(jīng)營的方式建設(shè)的[1]。
2009年至2012年，為應(yīng)對全球性的金融危機，2008年中央政府推行積極的財政刺激計劃，這個階段的投資由政府主導，但是地方政府在分稅制后基礎(chǔ)設(shè)施的投資款除了向中央要就只有借債了。但是修訂前的預算法規(guī)定，地方政府不能發(fā)債，也不能直接向銀行借錢。于是，創(chuàng)新性的地方融資平臺登上了歷史舞臺，地方政府成立一些投資公司，注入城市土地及國有資產(chǎn)，以這些資產(chǎn)為抵押向銀行借錢，用借到的錢對土地進行一級開發(fā)，再出讓土地獲得收益。于是出現(xiàn)大量以公司債名義發(fā)行的“城投債”，而實質(zhì)上其發(fā)行的卻是政府債。
就這樣，地方政府有了土地出讓的收入，地王這個名詞也開始頻現(xiàn)報端。地方政府有了向金融機構(gòu)借款的平臺，如果抵押物不夠了，還會做個“還款承諾書”、“擔保函”。于是，信托機構(gòu)的政信項目也一時間大行其道。地方政府以此繞過了預算法，開始了轟轟烈烈的城市建設(shè)……
2013年后，由于經(jīng)濟過熱，產(chǎn)能過剩，地方債務(wù)比例進入警戒線等問題開始顯現(xiàn)。原因就在于平臺是不列入財政預算監(jiān)督管轄的，而國有資產(chǎn)的管理又以經(jīng)營性指標為準。各級地方官員盲目上馬的很多項目前期的建設(shè)已經(jīng)完成，后期如不繼續(xù)借款建設(shè)就不能發(fā)揮效用。于是，地方債就像滾雪球一樣，越滾越大，呈現(xiàn)不可遏制之勢。
2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，后稱43號文）橫空出世，后續(xù)整理規(guī)范地方債務(wù)的文件連續(xù)出臺。我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入新常態(tài)，地方財政收入增長放緩。當海水褪去，地方債的風險也日益嚴重，維持基建投資規(guī)模和控制地方債務(wù)成了硬幣的兩面。黨的十八屆三中全會明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營。財政部、發(fā)改委及相關(guān)部委密集出臺了大量推廣PPP模式的政策性文件，將PPP模式提升到了國家戰(zhàn)略的高度。
“43號文”僅僅是中央管控地方債的開始。首次全面明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉措，剝離融資平臺的政府融資職能，切實做到誰借誰還。通過不限于以下所列的一系列措施，逐條封殺了地方舉債的各種途徑：
(1）我國《預算法》第三十五條規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保”。而《擔保法》第八條就規(guī)定，“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”。中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)【2017】6號）強調(diào)不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。
可見，政信項目的“政府承諾書”形式一再被確認無效。《預算法》更是將禁止擔保兜底為“任何方式”，此類擔保合同因違反了法律強制性規(guī)定而無效，銀監(jiān)會更是從資金供應(yīng)層面也禁止被監(jiān)管金融機構(gòu)接受政府擔保兜底。
本次“50號文”更是將監(jiān)管重點放在了政府擔保行為上，要求：“盡快組織地方政府及其部門對融資擔保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。上述工作應(yīng)當于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組應(yīng)當提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。”
(2）2016年11月14日，國務(wù)院辦公廳當日對外公布《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務(wù)風險事件劃分為四個等級，實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。文件中更有重磅條款：“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央實行不救助原則。”
可見，中央已經(jīng)看到了可能爆發(fā)的風險，提出了解決預案。同時預警地方政府和企業(yè)，明確將地方信用和中央的信用脫鉤，將“不救助”確認為一種原則。按照“50號文”的表述其目的無非是為了防止區(qū)域性、系統(tǒng)性風險的發(fā)生。
(3）中國證券投資基金業(yè)協(xié)會關(guān)于發(fā)布《資產(chǎn)支持專項計劃備案管理辦法》及配套規(guī)則的通知（中基協(xié)函〔2014〕459號）中，配套的資產(chǎn)證券化負面清單，也將地方政府及平臺類收入列入其中。即，現(xiàn)有平臺公司的資產(chǎn)證券化融資道路也基本被封殺。
在利用融資平臺進行融資方面，“50號文”中規(guī)定“不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。”并再次申明了土地收支應(yīng)當做到兩條線，在資本市場上不能使用地方政府的信用開展融資行為。
(4）“43號文”對地方政府依法舉債進行總額控制、限額管理。經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。“43號文”封堵了城投債，平臺公司舉債，地方發(fā)行債券只能由省、直轄市級政府在限額內(nèi)代為發(fā)行。
“50號文”規(guī)定地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司。這一規(guī)定，徹底斷絕了原有融資平臺的操作模式。沒有了融資的擔保資產(chǎn)和還款來源，融資平臺今后將難以為繼。
(5）“43號文”和《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》財預[2014]351號發(fā)出后，各地方政府發(fā)行了大量置換債券，用于提前償還平臺公司存量的高利息貸款。這一做法使地方政府從此名正言順發(fā)債，而且成本還低。對于接盤置換債券的銀行，這至少比地方政府還不上錢要好啊，也都欣然接受了。只是各地的置換債券利息有的甚至低于同期國債，也是讓人感嘆的。
(6）《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知
》（財金〔2014〕113號）第二條指出本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。
《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42）號明確對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。
對于融資平臺公司參與PPP項目的相關(guān)規(guī)定，有效封堵了地方政府通過其控制的平臺公司利用原有借貸模式，借用PPP名義進行項目投資的渠道，為PPP成為名副其實的政府與社會資本合作奠定了基礎(chǔ)。而“50號文”更是著重限制了在PPP模式中變相舉債，筆者將在后文中詳述。
(7)《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》財預[2014]351,對存量債務(wù)的甄別提出了標準，并將PPP模式做為解決地方政府債務(wù)問題的解決途徑。其中在要求地方政府認真甄別篩選融資平臺公司存量項目的同時，對適宜開展政府與社會資本合作模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)的目的。
351號文以限期的形式要求地方政府上報存量債務(wù)，并要求各部門、各單位負責人，各級財政部門負責人、政府主要負責人按財政管理級次對本地區(qū)清理甄別結(jié)果及各項統(tǒng)計情況簽字確認。這一規(guī)定對各地政府造成了很大的壓力，也基本打消了地方政府繼續(xù)通過各種途徑舉債的念頭。
同時，在甄別標準的第十一條中，明確了對通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。即不再將因PPP模式承擔的政府合同付款責任定性為地方政府債，這使得各地政府推行PPP模式的熱情空前高漲。這一舉措徹底堵住了地方債的污水，放進了PPP的活水。
而“50號文”中，更是強調(diào)了對相關(guān)負責人的追責力度。對地方政府及其部門融資擔保行為沒有限期清理整改到位的，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組應(yīng)當提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。此次司法部參與發(fā)文，財政部監(jiān)察專員密切跟進，限期整改不到位就要全盤追責。如此力度也顯示中央封堵原有地方債模式的決心。
雖然各類地方債管理文件層出不窮，也無法統(tǒng)計平臺公司目前的存在狀況，但是筆者在平臺公司上班的同學、朋友目前還沒有一個下崗的。可見，平臺公司大都還在，甚至連大門口的牌子都沒換。地方政府面對巨大的資金缺口，顯然沒有下定決心將招財貓一關(guān)了之。在地方政府強大的變通博弈能力下，各種變相舉債模式更是防不勝防。
本次“50號文”中規(guī)定：“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”
（一）明股實債
2015年之后，資金面一直處于較為寬松的狀態(tài)，平臺公司融資依然較容易，成本也低，地方政府為了穩(wěn)增長，穩(wěn)定基建規(guī)模，仍然還在變相使用融資平臺。可以說平臺公司如百足之蟲，死而不僵。政策嚴管，平臺公司卻仍名亡實存。在變相舉債的模式中，最常見的就是“明股實債”。
在PPP項目中，明股實債，保底承諾，項目回購等方式變相融資問題比較突出，也有地方政府或其指定的國有企業(yè)在PPP基金中承擔劣后方，承擔對社會資本的還本付息保底責任；基金的虧損由政府補足等；對社會資本承諾保底收益等變相舉債模式仍然時有發(fā)生。
究其根本，投資人對于風險的厭惡和對收益的喜好決定了社會資本或資金方更傾向于在PPP項目中獲得固定收益。但收益總是與風險相對應(yīng)的，目前PPP項目的風險還處于不確定的狀態(tài)。基于以下原因，明股實債模式更符合參與方的實際需求，也是變相借債成為目前地方債務(wù)治理的重點關(guān)注對象的原因：
（1）國務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、財政部為規(guī)范PPP項目頻繁發(fā)文，但文件效力都不高。還沒有PPP法律法規(guī)立法來從法律層面規(guī)范PPP項目參與各方的行為。在此情形下，社會資本偏愛固定收益模式是理性資本的合理訴求。相對應(yīng)的，地方政府為項目順利落地，也就會選擇變相簽訂PPP協(xié)議，并承諾兜底社會資本的固定收益。
（2）明股實債形式中，項目投資風險實際由政府方承擔，這不符合PPP模式要求的權(quán)責對等、風險合理共擔的本質(zhì)要求。社會資本的收益應(yīng)當與項目收益形成激勵相容機制，確保社會資本有足夠的動力做好項目的建設(shè)與運營工作。但是各地政府還是普遍將PPP模式視作一種融資手段，在項目初始洽談時更關(guān)注融資方案等因素，這不免讓社會資本將自己的角色定義為墊資施工人，而長期墊資本該拿的就應(yīng)是利息。
（3）PPP項目本該以平等作為主要原則，但實踐中，幾乎不可能做到。合同是由政府方起草的，從投標保證金到履約保函到運維保函，項目公司只要一違約，政府方就能直接去銀行提款了。但是政府方的支付擔保在哪里？一旦違約，社會資本只能通過訴訟，且執(zhí)行還是未知數(shù)。社會資本在進入項目前就看到了如此凄慘的未來，又如何敢放心和政府方合作，且擔更多風險呢？
（4）對于地方政府拍腦袋上馬的項目，能有多少經(jīng)濟收益及社會效益呢？一般社會資本都是不看好的。而真正好的項目，地方政府又不愿做成PPP模式。對于啃骨頭的項目，理性的投資人自然偏好固定收益。
（二）產(chǎn)業(yè)基金引起的地方債危機
近日華爾街日報在《中國PPP融資模式雪藏地方債風險》一文中報道了我國產(chǎn)業(yè)基金對地方債務(wù)提高的影響，文章稱：“迄今為止，中國已經(jīng)啟動了數(shù)百只產(chǎn)業(yè)基金，這些基金支撐著廣東省的可再生能源新項目，上海的港口擴建項目，湖北省的高科技制造業(yè)項目，以及河南省總計450億美元的房屋建設(shè)、污水處理和養(yǎng)老設(shè)施項目等等。”
文章以溫嶺產(chǎn)業(yè)基金為例，地方政府貢獻了1.9億美元種子資本中的大約20%，中國銀行提供了剩余部分。該基金之后控制了兩家市營建筑公司，擁有包括金清港大橋在內(nèi)的三項當?shù)毓方ㄔO(shè)合約。之后，中國銀行就開始在線上推廣一系列投資該基金所發(fā)行優(yōu)先股的91天期理財產(chǎn)品；承諾提供大約4%的年化回報率。中國銀行溫嶺城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金期限為六年，之后市政府有義務(wù)全盤收購中國銀行的投資，并支付8.5%的年化回報率。
我們知道產(chǎn)業(yè)基金一般是政府投入種子資金，由金融機構(gòu)認籌其他部分，該基金以股權(quán)形式參與PPP項目。一直以來產(chǎn)業(yè)基金的形式的確起到了四兩撥千斤、引導社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用。但是如果政府對入股的金融機構(gòu)進行了回購及固定收益的承諾，這實際上也構(gòu)成了地方政府的債務(wù)。而且產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模發(fā)展迅速，不久的將來在地方政府債中所占的比例也會越來越大。這一動態(tài)值得警醒。
“50號文”中，特別對利用基金形式的明股實債做了明確規(guī)定。比如明確界定不得以借貸方式出資設(shè)立各類投資基金。設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債：
（1）PPP基金入股資金的借貸屬性
要知道，很多金融機構(gòu)即使入股PPP基金，其入股資金的實質(zhì)或多或少是一種借貸資金，只為完成地方政府的任務(wù)。另一方面，通常一個PPP基金的年限為10年，低于大部分PPP項目的運營期。金融機構(gòu)如沒有完善的退出機制保證是不會參與的，而此時政府就會對其退出渠道做出一定的承諾。而這就可能符合了PPP基金變相舉債的要件。
（2）有限合伙制基金投資變相舉債
就單個項目而言，如果構(gòu)建分層的投資結(jié)構(gòu)，以基金形式進行項目股權(quán)投資時，通常由社會資本、上一層基金或是地方政府指定的機構(gòu)擔任普通合伙人，由金融機構(gòu)擔任有限合伙人。普通合伙人對外承擔無限責任，有限合伙人在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。這種夾層融資的模式介于債券和股權(quán)之間，非常適合養(yǎng)老資金、保險資金、商業(yè)銀行、對沖基金等投資結(jié)構(gòu)的完善。但是，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)政府指定的普通合伙人承諾對金融機構(gòu)的入股資金以固定收益率進行回購，這實際上造成地方政府承擔了保底責任，造成了政府或有債務(wù)的增加。根據(jù)《合伙企業(yè)法》第三條，國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位不得成為普通合伙人。也就是說，以這些主體作為PPP基金的普通合伙人也已經(jīng)違反了合伙企業(yè)法的規(guī)定，而這些企業(yè)通常就是參與承諾回購的合同主體。
“50號文”首次對該模式進行了限制，雖然行文中并沒有明確何種形式的保底承諾應(yīng)受到限制，但這一模式的確符合政府擔保的實質(zhì)，應(yīng)當在實踐中予以揚棄。
基于前三節(jié)的討論我們可以看到，目前平臺公司融資模式已經(jīng)趨于式微，PPP模式方才興起但已身負各種頑疾。好在目前主管部門及時注意并重視了這一問題，這無疑會提高落地PPP項目的質(zhì)量，控制好地方債規(guī)模。
2017年印發(fā)的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》財預[2017]35號，對省級下屬行政地方間如何就本省的舉債限額進行分配做了詳細規(guī)定，在給予省級政府一定自主權(quán)的同時，對分配方法做了定性且定量的規(guī)定。以下梳理我國新增地方債務(wù)逐級設(shè)限的法規(guī)體系：
（一）對于新增債務(wù)設(shè)限的法律法規(guī)體系
《預算法》第三十五條規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
“43號文”對上述條文進行了進一步明確：
（1）規(guī)模受限，審批受限：地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準。
（2）程序受限，主體受限，用途受限：嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準的地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
（3）全口徑預算管理：把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應(yīng)預算管理。
《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》財預[2017]35號：
第七條 新增限額分配應(yīng)當體現(xiàn)正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務(wù)風險高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。新增限額分配用公式表示為：
某地區(qū)新增限額=[該地區(qū)財力×系數(shù)1+該地區(qū)重大項目支出×系數(shù)2]×該地區(qū)債務(wù)風險系數(shù)×波動系數(shù)+債務(wù)管理績效因素調(diào)整+地方申請因素調(diào)整。
（二）限額管理是地方債市場化的重要前置程序
在43號文中，要求地方政府發(fā)債應(yīng)建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》中，使用的限額計算公式考慮了各地區(qū)財力、重大項目支出、地區(qū)債務(wù)風險、債務(wù)管理績效，以及當年全國新增地方政府債務(wù)限額規(guī)模等因素。
為什么說限額管理是地方債市場化的前置程序？因為債券最根本的條件是信用評級。放眼觀望目前的地方債產(chǎn)品，滿眼都是AAA級的。作為投資者想要確保地方債的還本付息，首先應(yīng)當確保債券規(guī)模處于當?shù)卣梢猿惺艿姆秶畠?nèi)。通過《限額管理辦法》，政府通過因素法確定了合理的債券規(guī)模，無形中反映了債券的信用評級，中央政府也無形中對該限額內(nèi)的債券發(fā)行進行了背書。各地方政府的信用能力通過債券的限額有了量化的表現(xiàn)。當信用出現(xiàn)了差異，資金就是評選資產(chǎn)優(yōu)劣的標志。
（三）增加倒逼機制、公平債額分配、防止“跑廳債進”
地方政府總是缺少資金的，省級政府可以發(fā)行的地方債券的數(shù)額又受到了中央層面的限定。如果沒有一個量化的在地方間分配地方債額度的指標，免不了各地方政府要為了爭奪更多的債券額度而進行公關(guān)，像當年“跑部錢進”那樣“跑廳債進”。
有了明確的指標，明確的系數(shù)，每個地方政府都能馬上意識到，要提高自己的額度需要先做好準備工作，包括處理好存量債、規(guī)范債務(wù)管理程序、爭取重大工程、降低本地區(qū)債務(wù)風險等，通過倒逼機制提高地方政府解決地方債問題的主動性。
應(yīng)該說，在歷史的坐標系上，PPP和地方債應(yīng)該是兩條共生的平行線，各自解決各自的問題，服務(wù)的則是同一個目標，那就是經(jīng)濟的平穩(wěn)增長、人民生活條件的逐步提高。
另一方面，在歷史的花園里，地方債卻像雜草般生長，難以控制。過多的雜草就會稀釋土地的養(yǎng)分，阻擋普照的陽光。而PPP就像一株嬌貴的葡萄，從地下慢慢的長出藤蔓來，人們需要早早的就攜手搭出一個葡萄架來，為這株植物未來的生長確定好方向，擴充出空間。待藤蔓長到高高的葡萄架上才好開枝散葉，過了幾年之后，在一個金秋的時節(jié)，終于結(jié)出累累碩果。PPP的發(fā)展需要合適的土壤、充足的養(yǎng)料、適宜的陽光，需要日常的修剪和眾人齊心協(xié)力的計劃，更重要的是幾年等待的光陰。
一個漂亮的花園里，必然離不開春華秋實的大樹，也一定離不開一年四季默默生長、填補季節(jié)空擋的草本植物。PPP和地方債模式的頂層設(shè)計出發(fā)點本就是不一樣的，對政府承擔的責任和對經(jīng)濟總體發(fā)展的影響也不同。總體來說，為了轉(zhuǎn)變政府職能、助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、擴大融資渠道，應(yīng)該首先考慮使用PPP模式，并將地方債看作是PPP模式的后備力量，對于無法或難以采用PPP模式落地的項目，政府專項資金也不足以承擔的時候，才考慮使用地方債模式進行籌措。
如今正是PPP項目推廣的關(guān)鍵階段，大量PPP項目已經(jīng)順利進入執(zhí)行階段，達到了較好的社會與經(jīng)濟效果，社會各界都對PPP模式充分重視。財政部已經(jīng)公布了三批PPP示范項目，眾多相關(guān)企業(yè)成立了自己的PPP業(yè)務(wù)部，各類PPP產(chǎn)業(yè)基金也紛紛組建。但是，目前PPP項目的落地比例還比較低，項目的集中落地還存在著各種各樣的制約因素。
中央政府應(yīng)當知道，地方政府并不完全是刻板服從行政命令的下屬單位，從地方政府的角度來看，如果能夠方便的舉借到政府債，那么利用PPP模式實施項目的動力就會大大減少。所以，應(yīng)當一方面需要通過后續(xù)法律及政策的制定，把控住地方政府的投資行為偏好，又要放開一定的地方債務(wù)口子，讓不能通過PPP模式落地的項目獲得社會資金的支持。也即，只有將地方債的發(fā)行從程序上、實質(zhì)上進行全面監(jiān)管，才能平衡好兩者間的關(guān)系，確保地方政府能夠按照政策導向?qū)崿F(xiàn)“先PPP，后舉債”的模式。并慢慢形成兩者和諧共生、相互補充、各司其職，共同完成好穩(wěn)定經(jīng)濟增長的歷史使命。
在目前復雜多變的國際國內(nèi)經(jīng)濟局勢下，在目前房地產(chǎn)泡沫、地方債危機、經(jīng)濟增長放緩的三座經(jīng)濟大山的壓迫下，必須兩手抓。一方面抓好地方債務(wù)清理，避免系統(tǒng)性風險的發(fā)生，另一方面抓好PPP項目，擴大基建投資的同時，穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)性投資。只有一手做好金融防御，一手擴大投資和消費，抓緊落實供給側(cè)改革，確保國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定和諧發(fā)展。
