作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
日前財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委等五部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文）（“《通知》”），這是繼今年年初財(cái)政部致函內(nèi)蒙古、河南、重慶、四川等地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為后，又一次高調(diào)明令禁止違規(guī)舉債行為。
相比此前財(cái)政部首次致函問責(zé)地方政府，此次《通知》由六部委聯(lián)合發(fā)布，舉六部委之力建立聯(lián)動(dòng)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。更進(jìn)一步來看，此次《通知》相當(dāng)于最后通牒，計(jì)劃通過六大舉措全面推進(jìn)整頓工作，清理整改地方政府融資擔(dān)保行為，嚴(yán)格規(guī)范融資平臺(tái)及融資管理，嚴(yán)禁利用PPP等方式變相舉債，健全地方政府舉債融資機(jī)制，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制，完善地方政府債務(wù)信息公開制度。
第一招：下達(dá)清理整頓最后通牒
《通知》已明確將會(huì)組織開展對(duì)地方政府及其部門融資擔(dān)保行為的排查，并且須于2017年7月31日前清理整改到位，逾期不改或整改不到位的都將追究責(zé)任并落實(shí)到相關(guān)負(fù)責(zé)人。2014年通過《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文）等法律法規(guī)已初步建立了一系列地方政府債務(wù)管理規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，此次限期整改將制度規(guī)范從規(guī)定層面進(jìn)一步落實(shí)。
第二招：敲打融資平臺(tái)公司與金融機(jī)構(gòu)
除了組織對(duì)地方政府及其部門融資擔(dān)保行為進(jìn)行摸查整頓之外，《通知》對(duì)于融資平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)的融資行為也提出了要求，旨在推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。
此外，《通知》也要求金融機(jī)構(gòu)在為融資平臺(tái)公司提供融資時(shí)需慎重考量并規(guī)范融資管理，規(guī)定了“融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”，通過書面聲明杜絕政府隱性擔(dān)保。對(duì)于地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保所產(chǎn)生的債務(wù)將按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國(guó)辦函[2016]88號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》(財(cái)預(yù)[2016]152號(hào))處理，政府對(duì)銀行貸款的擔(dān)保過錯(cuò)承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一。政府擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分的二分之一，以擔(dān)保額為限。因此，提供融資的金融機(jī)構(gòu)如寄望融資平臺(tái)公司背后有政府隱性背書清償可得再三思了。
《通知》明確將會(huì)落實(shí)違規(guī)舉債擔(dān)保的處理，加大處罰力度以提高違法成本，從資金需求方和資金提供方雙管齊下，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債、擔(dān)保，除了追究融資平臺(tái)公司、地方政府及其所屬部門，金融機(jī)構(gòu)亦將難逃追責(zé)。
第三招：嚴(yán)防PPP異化
PPP異化在實(shí)踐中屢見不鮮，有的地方政府將PPP視為一項(xiàng)融資手段，借PPP之名行違規(guī)舉債融資之事，常見的做法包括名股實(shí)債（詳見“律動(dòng)PPP”文章《名股實(shí)債，我本善良》）、固定回報(bào)（詳見“律動(dòng)PPP”文章《“固定回報(bào)”，是要問一個(gè)明白，還是要裝作糊涂？》）等。一方面，財(cái)政部鼓勵(lì)地方政府通過PPP化解地方債務(wù)，另一方面，此次《通知》依然是重申P(guān)PP異化問題。結(jié)合日前發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金[2017]730號(hào)文）來看，可謂一抓一放，力求解決PPP融資問題。
第四招：健全地方政府舉債融資機(jī)制
在國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文出臺(tái)后，地方政府融資模式開始了從BT模式向PPP模式的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中仍存在政府思維轉(zhuǎn)化、PPP模式門檻較高、融資困難倒逼政府違規(guī)舉債等問題。因此，《通知》再次強(qiáng)調(diào)了這一模式的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)禁地方政府及其所屬部門以任何方式舉債或?yàn)槿魏螁挝缓蛡€(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保，政府應(yīng)在其出資范圍內(nèi)對(duì)其設(shè)立或參股的擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
第五招：建立跨部門聯(lián)合監(jiān)控
財(cái)政部門將會(huì)同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，建立健全聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。在此項(xiàng)跨部門聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制下，不僅政策執(zhí)行力度大大提高，監(jiān)管范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員都須對(duì)其所出具的審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見書等承擔(dān)責(zé)任。地方政府或其融資平臺(tái)公司發(fā)行債券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品亦當(dāng)遵守相關(guān)發(fā)行規(guī)范，各中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行檢查把關(guān)，對(duì)投資者負(fù)責(zé)。此番通過各相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管，將嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)文件出具機(jī)構(gòu)及其相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任，確保相關(guān)報(bào)告及法律意見的獨(dú)立性、公正性、準(zhǔn)確性。
第六招：推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開
此招包括了完善地方政府債務(wù)信息公開、推進(jìn)政府購買服務(wù)公開、推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息公開，以及推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開四部分內(nèi)容。通過一個(gè)更趨于透明的信息公開平臺(tái)將項(xiàng)目加以照亮，接受各級(jí)政府、社會(huì)各界的監(jiān)督，項(xiàng)目好壞，太陽底下曬一曬就知道。
結(jié)合前述分析可知，地方政府融資模式已進(jìn)入不得不轉(zhuǎn)型的階段，地方政府債務(wù)將被置于更加陽光、高效的監(jiān)管機(jī)制之下，地方政府及其所屬部門舉債融資成本和風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)進(jìn)一步增加，地方債務(wù)規(guī)模或可能壓縮，一定程度上也將促使其轉(zhuǎn)向選擇PPP模式，促進(jìn)PPP模式的推廣與規(guī)范化發(fā)展。
