作者簡介：
張盛族 大連市城市建設(shè)投資集團有限公司 基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部部長
短短一個月，50號文一波影響還未平息，62、87號文一波又起，上至財政部門下到金融系統(tǒng)和城投類企業(yè)都產(chǎn)生了極大的震動和影響。4月26日財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布財預(yù)50號文，就加強地方融資平臺融資管理及規(guī)范PPP等事項作出了相關(guān)規(guī)定，62號文對規(guī)范土地儲備專向債的規(guī)定隨即出臺。時隔一天，最猛烈的87號文發(fā)布，就規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出詳細要求。那么三個文件到底分別講點啥：
結(jié)合之前出臺關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)的國發(fā)<2010>19號、財預(yù)<2012>463號、新<預(yù)算法>、國發(fā)<2014>43號、財預(yù)<2016>5號、國辦<2016>88號、財辦<2016>94號、財預(yù)<2016>175號等文件，可以看出近期發(fā)布的三個文件本質(zhì)上更多的是對近三年來的政策從執(zhí)行層面的強化和對被異化政策的一次糾偏。核心在于全面堵住地方政府及其部門違規(guī)進行融資擔保或變相融資擔保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過地方債形成政府債務(wù)。
此次六部委聯(lián)合發(fā)文意在結(jié)合各自權(quán)限立體化、全方位的監(jiān)管地方政府債務(wù)，防止債務(wù)風險和金融風險相互交叉感染。此刻出臺是在幾輪摸底后對地方政府違法違規(guī)舉債融資問題的一次反思和總結(jié)，內(nèi)容主要針對融資平臺和PPP等方式隱性舉債的糾偏，而非否定模式本身，通過規(guī)范化使之達到當初設(shè)計制度的本意。正如俗語道“經(jīng)是好經(jīng)，只是被某些和尚念歪了”。
近年來對政府官員考核指標轉(zhuǎn)變了，不單純考核GDP；雪花般文件的下發(fā)從政策上也基本建立了相對完善的體系，可為什么地方政府違法舉債就屢禁不止？拋開投資拉動經(jīng)濟，實質(zhì)上來講還是日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財力不足之間的矛盾。所有政策都在堵不在疏，地方政府便必然自己去找出口：按住表外，就會冒出表表外；不讓擔保，就用回購，因此造成問題與政策相伴相生的發(fā)展。
（一）規(guī)范融資平臺
針對融資平臺，50號文重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”、“融資平臺公司在境內(nèi)外舉債時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能”實際上早在國發(fā)<2010>19號文、財預(yù)<2012>463號文就已明確“政府辦公樓、學習、醫(yī)院、公園等公益資產(chǎn)不得注入平臺公司”；43號文及新預(yù)算法也早已劃清融資平臺和地方政府債務(wù)界限、弱化平臺背后的政府隱性擔保。因此對于2015年后新成立或已轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)來說并無太大意義。
目前，各地城投公司仍是政府相關(guān)實體，也都在完善著法人治理結(jié)構(gòu)，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：
1、作為城投公司股東，地方政府可以合規(guī)的增加投資，而不是注入公益性等不便處置的資產(chǎn)
2、地方政府或通過其設(shè)立或參股的擔保公司提供間接的信用支持
3、作為城投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時足額履行付款義務(wù)。
（二）糾偏PPP
2014年財政部和發(fā)改委先后力推PPP的初衷主要是轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目融資方式、發(fā)揮市場機制的決定性作用，但在實操中一開始就異化成新的融資工具，丟掉了初心：其一，撬動社會資本投資功能逐漸減弱，目前參與PPP項目的社會資本以央企和國企居多，民企相對較少。其二，一些地方政府違規(guī)出具擔保函、兜底函，對項目進行回購或承諾固定收益等，顯然不符合PPP風險共擔、利益共享的理念。增加了地方政府性債務(wù)風險。其三，部分不規(guī)范的PPP項目形成了地方政府或有債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性負債增加。
據(jù)財政部的統(tǒng)計，截至今年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目入庫數(shù)前三位的省份是貴州、山東和新疆。可以看出財力強的地方政府不太急于推廣PPP，越是財力吃緊的地方越熱衷于PPP。分析PPP項目對地方政府負債的影響，需要區(qū)分項目的不同類型，如果是使用者付費充足的特許經(jīng)營類項目，不涉及政府未來的支付義務(wù)，不會增加政府債務(wù)，但如果是使用者付費不足或不收費項目，政府將在PPP合同期承擔確定的未來支付義務(wù)。
50號文有助于社會資本合作方和資金提供方對地方政府在PPP項目中的角色和義務(wù)形成清晰穩(wěn)定的預(yù)期，長期推動PPP項目健康運行。在規(guī)范PPP融資操作的同時，政府也相繼出臺了鼓勵PPP項目資產(chǎn)證券化和債券融資等相關(guān)文件，比如發(fā)改辦財金<2017>730號文，在資本市場端為社會資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目融資提供了有限的融資渠道。
從內(nèi)容看，50號文首次提出允許地方政府設(shè)立或參股擔保公司依法依規(guī)提供擔保（地方政府只承擔有限責任），這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。
62號文的出臺依舊是對43號文等相關(guān)文件的繼承、細化和確認。再一次的“開正門、堵邪門”，
開篇便言“2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，規(guī)范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴大范圍。”表達保守，因為畢竟62號文針對的是專項債券。專項債券必須對應(yīng)有專項收入的項目，但對于無收入的公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是否可通過PPP或政府購買服務(wù)來實現(xiàn)此處并未明確。
62號文一大特色便是實現(xiàn)專項債券與項目的嚴格對應(yīng)，可第28條第2款“因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還”算不算又留個口子，會不會產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象呢？
其中，最令人驚恐的便是第32條“地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保”，但此條并未明確否定采用政府購買服務(wù)進行一級土地整理。尚且給人留以遐想空間。
無論50號文還是62號文實際上都存在很多表述模糊的地方，正當本人遐想政策也許故意留了幾條口子作為緩沖時，87號文便以迅雷不及掩耳之勢而至。詳細列舉政府購買服務(wù)負面清單并首次將非金融機構(gòu)的融資列入禁止范圍。
2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》規(guī)定，政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。并且只要納入政府采購目錄的事項都可以做政府購買服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級政府就有列入政府購買目錄的權(quán)限，因此，政府購買服務(wù)確有日益泛濫之勢。不少地方政府擴大政府購買服務(wù)的范圍，把采購工程變成了采購服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購買基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購買服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風險不斷積累累加。
針對上述亂象，財政部87號文嚴肅進行了規(guī)范。在政府購買服務(wù)的范圍上，財政部要求不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及對建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項目確需使用財政資金，應(yīng)當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規(guī)范實施。就是以列舉的方式，明確將有形的建設(shè)和物品的采購與無形的服務(wù)分開，將融資行為與政府的服務(wù)分開。
從預(yù)算管理上，要求先有預(yù)算，然后才能購買服務(wù)，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算支出的依據(jù)。簽訂購買服務(wù)合同，就當確認財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。防止以購買服務(wù)的名義增加將來政府的支出責任，增加政府的負債。
并且87號文提出不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
至此，三個文件完美的從融資平臺、PPP、土地儲備融資、政府購買服務(wù)等方面給予全方位、立體化、無死角的規(guī)范。但治理種種亂象的規(guī)范，應(yīng)該是具體問題具體分析，重堵更應(yīng)重疏。保持政策的穩(wěn)定性、可預(yù)測性才更有利于政策的權(quán)威性，否則一腳油門一腳剎車的政策，辛苦的是一線從業(yè)人員、更傷害的也許是政府工作人員的積極性。搞不好造成不敢作為、不懂如何作為就事與愿違了。此外，例如只能依靠地方政府土地儲備專項債去解決全國土地整理問題等政策我覺得絕不會是永久的、科學的。估計不久的將來會繼續(xù)出臺更多號文兒，作為我們就觀望著去學習吧……
