來(lái)源： 招商引資內(nèi)參
導(dǎo)言
近日，財(cái)政部近日加急下發(fā)“87號(hào)文”引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。國(guó)家發(fā)改委官媒《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》認(rèn)為，目前地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等方式變相舉債，但中央政府通過(guò)之前的國(guó)發(fā)43號(hào)文、新預(yù)算法，再加上近期的50號(hào)文和87號(hào)文，一系列組合拳使得地方政府違法違規(guī)融資“堵暗道”全覆蓋工作初步完成，這將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
繼嚴(yán)格規(guī)范PPP、政府投資基金等政府與社會(huì)資本方各類合作行為之后，財(cái)政部近日加急下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”），在堅(jiān)持政府購(gòu)買服務(wù)改革導(dǎo)向的同時(shí)，嚴(yán)格限定政府購(gòu)買服務(wù)的范圍、嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，并要求切實(shí)做好政府購(gòu)買服務(wù)信息公開(kāi)等。財(cái)政部還要求各省級(jí)財(cái)政部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，自國(guó)發(fā)43號(hào)文和新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，地方政府舉債機(jī)制已經(jīng)逐步成形，建立了限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)處置、日常監(jiān)督等管理體系，但是對(duì)于地方政府的一些“表外債務(wù)”即隱性負(fù)債并沒(méi)有統(tǒng)一的口徑，最典型的是地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等方式變相舉債。目前，國(guó)發(fā)43號(hào)文、新預(yù)算法、國(guó)辦函88號(hào)文等重申嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保增加地方隱性債務(wù)，《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》、財(cái)預(yù)50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等亦明確或重申了嚴(yán)禁地方政府以PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)“偽”政府購(gòu)買服務(wù)泛濫、部分地區(qū)“大行政府購(gòu)買服務(wù)之道”變相舉債融資的行為，87號(hào)文堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，補(bǔ)充50號(hào)文，明確禁止地方政府以政府購(gòu)買服務(wù)變相融資，總體實(shí)現(xiàn)了對(duì)大部分違法違規(guī)融資行為（提供違法違規(guī)擔(dān)保、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)）的政策全覆蓋。
1、重申適用范圍，確立負(fù)面清單！
政府購(gòu)買服務(wù)，是指政府將原來(lái)直接提供的部分公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同支付費(fèi)用。上世紀(jì)90年代，我國(guó)部分地方政府就已經(jīng)開(kāi)始推行了政府購(gòu)買服務(wù)。2013年公布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。而后財(cái)政部于2014年底發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）成為政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范性文件。
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，推行政府購(gòu)買服務(wù)的目的是“轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)”，購(gòu)買內(nèi)容主要包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。而在具體實(shí)施中，政府購(gòu)買服務(wù)因其操作流程簡(jiǎn)單，開(kāi)始被地方政府廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以便于融資平臺(tái)利用政府購(gòu)買服務(wù)合同進(jìn)行融資。
鑒于政府購(gòu)買服務(wù)存在被擴(kuò)大應(yīng)用的情況，87號(hào)文重申了政府購(gòu)買服務(wù)改革目標(biāo)以及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)“服務(wù)”所指范圍的定義。此次87號(hào)文再次明確：嚴(yán)禁將“貨物”、“建設(shè)工程”（含工程與服務(wù)打包項(xiàng)目）、金融機(jī)構(gòu)及融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，是對(duì)原規(guī)定的重申和細(xì)化，也明確封堵了地方政府將原BT（建設(shè)-移交）模式、基礎(chǔ)設(shè)施委托代建工程、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)等做成政府購(gòu)買服務(wù)形式、變相舉債的途徑。
其中，土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)已“開(kāi)正門”以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券形式支持其資金需求，但多家機(jī)構(gòu)表示，此次文件對(duì)于建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“一刀切”的規(guī)定，與此前國(guó)務(wù)院相關(guān)文件支持農(nóng)村公路養(yǎng)建一體化、各類體育場(chǎng)地、海綿城市、小城鎮(zhèn)建設(shè)、地下綜合管廊等采用政府購(gòu)買服務(wù)的精神可能存在沖突，當(dāng)前文件和財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)亦未做出相關(guān)解釋，地方政府對(duì)該模式的模糊認(rèn)知可能會(huì)加劇。
此外，文件提出，嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，但對(duì)于符合規(guī)定的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目承接主體以政府購(gòu)買服務(wù)合同申請(qǐng)貸款實(shí)屬正常融資行為，該禁止性規(guī)定在嚴(yán)防以虛假政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)舉債的同時(shí)，堵住了合規(guī)項(xiàng)目方的正常融資渠道。因而，87號(hào)文在細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)界限、明令禁止以政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)舉債的同時(shí)，一定程度上或?qū)⒁种频胤秸蜕鐣?huì)資本方采用該模式的熱情，不利于該模式的推廣，這也與財(cái)政部此前希望以推廣政府購(gòu)買服務(wù)模式、規(guī)范政企債務(wù)界限的初衷存在一定沖突，政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)用范圍及相關(guān)實(shí)施細(xì)則有待進(jìn)一步科學(xué)化、明確化。
2、強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，嚴(yán)堵違規(guī)舉債！
根據(jù)《管理辦法》，政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范流程是先有預(yù)算后有購(gòu)買。而在實(shí)際操作中，地方政府常常是先簽訂合同，再取得有關(guān)預(yù)算的人大決議，與規(guī)范流程相違背，有越權(quán)和違規(guī)舉債之嫌。
對(duì)此，87號(hào)文從預(yù)算管理角度做出了規(guī)定。一方面，政府購(gòu)買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排；另一方面，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，向金融機(jī)構(gòu)和融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。
87號(hào)文明確“政府購(gòu)買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)”，中債資信分析師吳冬雯表示，這在制度層面倒逼地方政府根據(jù)地區(qū)財(cái)力合理統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，有利于減輕其財(cái)政支出壓力。
3、城投類公司再融資風(fēng)險(xiǎn)上升！
東北證券分析師張亮認(rèn)為，87號(hào)文與4月底發(fā)布的財(cái)預(yù)50號(hào)文同為嚴(yán)堵地方政府違規(guī)舉債的口子，具有同一類性質(zhì)。50號(hào)文發(fā)布后，AA+城投債和AA城投債對(duì)比同評(píng)級(jí)中票利差均上升約1.5BP，而隨著財(cái)政部檢查和問(wèn)責(zé)力度影響蔓延，加劇市場(chǎng)對(duì)城投債發(fā)行主體再融資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，城投債對(duì)中票利差有所增加。87號(hào)文和50號(hào)文對(duì)城投類公司融資的限制切中要害，但檢查標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)仍有模糊的地方，再融資風(fēng)險(xiǎn)主要取決于后續(xù)財(cái)政部和其他監(jiān)管部門的檢查力度。
城投債的發(fā)行主體，一般償債資金來(lái)自于再融資所得資金。43號(hào)文發(fā)布后，政府對(duì)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型主要方向是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，部分省市對(duì)所屬融資平臺(tái)采取了注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，加快融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。此類公司實(shí)質(zhì)上已有一定的造血功能，可以采取市場(chǎng)化的融資資質(zhì)評(píng)估，此類城投債發(fā)行主體后續(xù)受影響較小。
