來源： 招商引資內(nèi)參
導(dǎo)言
近日，財政部近日加急下發(fā)“87號文”引發(fā)社會高度關(guān)注。國家發(fā)改委官媒《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》認為，目前地方政府違法違規(guī)提供擔保，通過政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等方式變相舉債，但中央政府通過之前的國發(fā)43號文、新預(yù)算法，再加上近期的50號文和87號文，一系列組合拳使得地方政府違法違規(guī)融資“堵暗道”全覆蓋工作初步完成，這將會對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
繼嚴格規(guī)范PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為之后，財政部近日加急下發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)【2017】87號，以下簡稱“87號文”），在堅持政府購買服務(wù)改革導(dǎo)向的同時，嚴格限定政府購買服務(wù)的范圍、嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理、嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，并要求切實做好政府購買服務(wù)信息公開等。財政部還要求各省級財政部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。
中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團隊認為，自國發(fā)43號文和新預(yù)算法實施以來，地方政府舉債機制已經(jīng)逐步成形，建立了限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險處置、日常監(jiān)督等管理體系，但是對于地方政府的一些“表外債務(wù)”即隱性負債并沒有統(tǒng)一的口徑，最典型的是地方政府違法違規(guī)提供擔保，通過政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等方式變相舉債。目前，國發(fā)43號文、新預(yù)算法、國辦函88號文等重申嚴禁地方政府違法違規(guī)提供擔保增加地方隱性債務(wù)，《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》、財預(yù)50號文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等亦明確或重申了嚴禁地方政府以PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。在此基礎(chǔ)上，針對“偽”政府購買服務(wù)泛濫、部分地區(qū)“大行政府購買服務(wù)之道”變相舉債融資的行為，87號文堅持問題導(dǎo)向，補充50號文，明確禁止地方政府以政府購買服務(wù)變相融資，總體實現(xiàn)了對大部分違法違規(guī)融資行為（提供違法違規(guī)擔保、PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)）的政策全覆蓋。
1、重申適用范圍，確立負面清單！
政府購買服務(wù)，是指政府將原來直接提供的部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同支付費用。上世紀90年代，我國部分地方政府就已經(jīng)開始推行了政府購買服務(wù)。2013年公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出加大政府購買服務(wù)力度。而后財政部于2014年底發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《管理辦法》）成為政府購買服務(wù)的規(guī)范性文件。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，推行政府購買服務(wù)的目的是“轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)”，購買內(nèi)容主要包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。而在具體實施中，政府購買服務(wù)因其操作流程簡單，開始被地方政府廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以便于融資平臺利用政府購買服務(wù)合同進行融資。
鑒于政府購買服務(wù)存在被擴大應(yīng)用的情況，87號文重申了政府購買服務(wù)改革目標以及《中華人民共和國政府采購法》對“服務(wù)”所指范圍的定義。此次87號文再次明確：嚴禁將“貨物”、“建設(shè)工程”（含工程與服務(wù)打包項目）、金融機構(gòu)及融資租賃公司等非金融機構(gòu)的融資行為納入政府購買服務(wù)的范圍，是對原規(guī)定的重申和細化，也明確封堵了地方政府將原BT（建設(shè)-移交）模式、基礎(chǔ)設(shè)施委托代建工程、儲備土地前期開發(fā)等做成政府購買服務(wù)形式、變相舉債的途徑。
其中，土地儲備前期開發(fā)已“開正門”以土地儲備專項債券形式支持其資金需求，但多家機構(gòu)表示，此次文件對于建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目“一刀切”的規(guī)定，與此前國務(wù)院相關(guān)文件支持農(nóng)村公路養(yǎng)建一體化、各類體育場地、海綿城市、小城鎮(zhèn)建設(shè)、地下綜合管廊等采用政府購買服務(wù)的精神可能存在沖突，當前文件和財政部有關(guān)負責人答記者問亦未做出相關(guān)解釋，地方政府對該模式的模糊認知可能會加劇。
此外，文件提出，嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，但對于符合規(guī)定的政府購買服務(wù)項目，項目承接主體以政府購買服務(wù)合同申請貸款實屬正常融資行為，該禁止性規(guī)定在嚴防以虛假政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)舉債的同時，堵住了合規(guī)項目方的正常融資渠道。因而，87號文在細化政府購買服務(wù)界限、明令禁止以政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)舉債的同時，一定程度上或?qū)⒁种频胤秸蜕鐣Y本方采用該模式的熱情，不利于該模式的推廣，這也與財政部此前希望以推廣政府購買服務(wù)模式、規(guī)范政企債務(wù)界限的初衷存在一定沖突，政府購買服務(wù)的應(yīng)用范圍及相關(guān)實施細則有待進一步科學(xué)化、明確化。
2、強調(diào)預(yù)算管理，嚴堵違規(guī)舉債！
根據(jù)《管理辦法》，政府購買服務(wù)的規(guī)范流程是先有預(yù)算后有購買。而在實際操作中，地方政府常常是先簽訂合同，再取得有關(guān)預(yù)算的人大決議，與規(guī)范流程相違背，有越權(quán)和違規(guī)舉債之嫌。
對此，87號文從預(yù)算管理角度做出了規(guī)定。一方面，政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后簽訂購買服務(wù)合同，確認涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排；另一方面，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，向金融機構(gòu)和融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資。
87號文明確“政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)”，中債資信分析師吳冬雯表示，這在制度層面倒逼地方政府根據(jù)地區(qū)財力合理統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，有利于減輕其財政支出壓力。
3、城投類公司再融資風(fēng)險上升！
東北證券分析師張亮認為，87號文與4月底發(fā)布的財預(yù)50號文同為嚴堵地方政府違規(guī)舉債的口子，具有同一類性質(zhì)。50號文發(fā)布后，AA+城投債和AA城投債對比同評級中票利差均上升約1.5BP，而隨著財政部檢查和問責力度影響蔓延，加劇市場對城投債發(fā)行主體再融資風(fēng)險的擔憂，城投債對中票利差有所增加。87號文和50號文對城投類公司融資的限制切中要害，但檢查標準和執(zhí)行標準仍有模糊的地方，再融資風(fēng)險主要取決于后續(xù)財政部和其他監(jiān)管部門的檢查力度。
城投債的發(fā)行主體，一般償債資金來自于再融資所得資金。43號文發(fā)布后，政府對融資平臺的轉(zhuǎn)型主要方向是市場化運營的國有企業(yè)，部分省市對所屬融資平臺采取了注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型。此類公司實質(zhì)上已有一定的造血功能，可以采取市場化的融資資質(zhì)評估，此類城投債發(fā)行主體后續(xù)受影響較小。
