作者簡介：黃華珍律師，北京德恒律師事務所合伙人，財政部PPP項目法律專家庫專家，發改委PPP項目法律專家庫專家。
【前言】
《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）（下稱50號文）、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預 [2017]87號）（下稱87號文）等文件的出臺對于政府類和平臺類融資、PPP融資產生了重大影響。目前，在一些重要問題上存在不同理解與認識，我們在前期文件解讀的基礎上撰寫了系列適用補遺，求教于專家。
有一種觀點認為87號文叫停了以政府購買服務程序從事所有土儲行為，還有一種觀點認為土儲中的“征地拆遷安置補償”可以采取政府購買服務程序（詳見《淺淡最新政策對土地儲備融資的影響》）。我們對此有一些不同看法與專家商榷。
對于土地儲備融資行為，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）指出：“地方各級政府……不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務……”也就是說，土儲融資只有發債一條路。這是否意味著土地儲備也不能以政府購買服務程序從事？
87號文開宗明義地指出：“一些地區存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險……為規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風險。”87號文旨在規范而非禁止政府購買服務，打擊的對象是地方政府以“政府購買服務”名義從事變相舉債行為，而非政府購買服務行為。
政府購買服務程序的首推文件《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）指出：“推行政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑”，據此，政府購買服務是公共服務供給方式的創新，是國家鼓勵的一種政府采購模式。
政府購買服務是政府采購的一種，政府與承接方簽訂《政府購買服務合同》，政府有為獲得服務支付對價的義務，法律性質上屬于合同之債，是債的一種。但這并不意味著政府購買服務就是“地方政府債務”，合法合規的政府購買服務是政府納入預算的支出，是一種有規劃的消費，而“地方政府債務”則一般理解是通過借貸獲得資金的行為，兩者有本質區別。[1]因此，政府購買服務本質不是政府舉債。
合法合規的政府購買服務并不會增加政府財政風險，但此前一些地方政府利用政府購買服務無需履行財政承受能力論證并不受10%上限的規定，擴大政府購買服務適用范圍與期限，承接主體以政府購買服務合同向金融機構融資，造成政府變相舉債。
87號文將工程、貨物、金融服務明確納入政府購買服務的負面清單，強調先預算后購買的原則，間接明確政府購買服務期限不超過三年。據此，購買標的為“服務”且在政府購買服務目錄范圍內、期限在三年內、程序合規的政府購買服務（合規判斷具體標準詳見筆者所撰《<財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知>解讀》，棚改例外），承接主體仍然可以以合法合規的《政府購買服務合同》向金融機構融資，此乃87號文明文規定，并不構成政府變相舉債。置言之，政府購買服務與違規變相舉債的界線在于：該政府購買服務是否合法合規？違規的政府購買服務可能涉及變相舉債。
《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）（下稱4號文）規定：“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”87號文明確將“土地儲備前期工作”列入負面清單，因為前期工作屬于“工程”，因此4號文的后半句應做限縮性理解，其中的“政府采購”不包括“政府購買服務”。然而土地儲備中的其它工作，特別是拆遷安置補償，是否可采政府購買服務程序呢？
《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號）規定：“土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。”也就是說，土地儲備至少包含三方面的內涵，一是取得土地，二是前期開發，三是儲存和供地。所謂取得土地是指通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地。所謂前期開發是指與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設?？梢?，87號文并未直接將涉及“拆遷安置補償”的“取得土地”行為列入負面清單。
然而，值得關注的是：征拆中的“拆除”工作是否屬于87號文禁止的“工程”？ 87號文規定“不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目”。對此存在二種理解，一是“拆除”是必須在新建、改建、擴建過程中的，而非單純的裝修、拆除、修繕，因此拆遷非87號文所禁止。二是所有的裝修、拆除、修繕工程均屬于87號文的負面清單。我們認為第二種理解更為可取，原因在于《政府采購法》規定“本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”，“拆除”本身也屬于工程。因此，我們認為，根據87號文有關不得將工程與服務打包購買的規定，應將“征拆”中涉及工程的“拆除”工作從政府購買服務標的中剝離。
4號文叫停了土儲機構向金融機構舉借土地儲備貸款，87號文叫停了以政府購買服務形式從事土地儲備前期開發工作和取得土地中的“拆除”工作。但我們認為除“拆除”以外，其它“征拆安置補償”仍然可以采取政府購買服務程序。
值得關注的是拆遷安置補償款可否作為政府購買服務的對價？我們認為政府購買服務的對價只能是服務行為的價值，例如協助入戶調查、安置補償談判等等，不包括安置補償款，安置補償款應由政府以財政資金向受補償人支付。如果將安置補償款列為政府購買服務的對價，則有違規變相融資之嫌。
鑒于政府購買服務不得作為融資的手段，而僅得作為政府采購的一種方式，我們認為未來土儲資金將主要來源于土儲專項債。政府通過土儲專項債融資之后，可以以政府采購方式將土儲工作委托相關主體（例如平臺）實施，但相關主體不得再以政府“未來”支付義務作為增信措施，以政府采購合同向金融機構融資，否則可能涉嫌違反預算法和87號文有關政府“不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資”相關規定。
通俗地說，政府有多少錢干多少事，除了發債，任何形式的“賒賬融資”都可能涉嫌違反預算法有關變相融資的禁止性規定。當然，合法合規的PPP和政府購買服務除外，下一篇文章我們將分析土儲可否作為PPP項目的標的。
[1] 許繼璋、孫海波等：《十六問詳解財預87號文政策導向，及金融機構今后該如何參與》
