2017年4月26日，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）。既然是“進一步”，自然有前幾步，主要包括下列文件：
《中華人民共和國預算法》；
《中華人民共和國擔保法》；
《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）；
《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)；
《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）；
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）；
《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函[2016]88號），及其配套文件《地方政府性債務風險分類處置指南》；
《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）；
《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）；
《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預[2017]35號）；
除了《預算法》和《擔保法》，四年內在地方政府債務管理領域密集出臺上述文件，可謂是“一步又一步”，且均與政府和社會資本合作（PPP）相關。那么PPP到底和地方政府融資有何關系，PPP在減少當期資本投入的同時是否增加未來的政府支出，PPP到底是增加還是減少地方政府的債務？
帶著這些問題，本文從“債”的角度，對PPP、地方政府融資、地方政府性債務等進行梳理，并討論上述文件是否已把PPP和地方政府舉債融資的關系理清。
1. PPP的融資功能
在PPP模式下，項目所需建設資金主要由社會投資人籌措，政府財政的支出責任僅限于“股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等”。在我國一系列關于PPP的文件中，PPP模式的融資功能得到確認。比如，《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中提出，“政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道”；《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）也明確提出三條措施來“加快建立規范的地方政府舉債融資機制”，其中第三條就是“推廣使用政府與社會資本合作模式”。
當然，隨著對PPP模式的了解逐漸加深，無論學術界還是實務界，已有越來越多的人認識到不應把PPP僅僅看成融資工具，而應把重點放在提質增效、改善公共服務供給等方面。但不論主觀目的如何，PPP作為融資工具的功能是客觀存的，并得到中央認可。
2.“舉債來融資”or“舉債和融資”？
在《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》的文件名里，舉債融資被作為一個詞來使用。我們認為從語義上至少有兩種解讀：一是狹義的，理解成通過舉債來融資，即舉債是融資的手段、融資是舉債的目的，那么這個文件其實規范的是舉債；二是廣義的，理解成舉債和融資，即舉債和融資是并列關系，那么這個文件規范的是舉債和融資兩個事項。從文件內容來看，這兩種解讀同時存在，且文件還專門就“規范政府和社會資本方的合作行為”進行規定。
融資、PPP、舉債，前兩者的關系相對清晰，而后兩者似乎并未完全理清。PPP具有融資功能，那么PPP是否算舉債，是否納入地方政府債務管理或預算管理，PPP到底是增加債務還是減少債務？下面我們通過對“債”、“負債”和“地方政府債務”的討論，來分析PPP和地方政府在“債”上的定性關系。
3. 法律上的“債”和會計上的“負債”
PPP項目中，“債”可能存在于多個主體關系中，本文主要從地方政府的角度討論“債”。我國目前沒有專門的債權法，下述關于“債”的討論只能基于《民法通則》的規定。需要指出的是，《民法通則》是用來“調整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產關系和人身關系”。PPP里政府（及其指定機構）和社會投資人之間是否是平等民事主體仍是有爭議的話題。在這里我們只是參考“債”的定義。
《民法通則》第84條：“債是按照合同的約定或者依照法律的規定，在當事人之間產生的特定的權利和義務關系。享有權利的人是債權人，負有義務的人是債務人。債權人有權要求債務人按照合同的約定或者依照法律的規定履行義務。”
法律上，義務即“債”；這和會計上的“負債”有所不同。根據2017年1月1日起施行的《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號），“負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務”。正常情況下，會計上的“負債”范圍要小于法律上的“債”。
此外，另一類經濟資源流出也在《政府會計準則——基本準則》內被明確定義：“費用是指報告期內導致政府會計主體凈資產減少的、含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源的流出”。雖然都指向經濟資源的流出，費用強調當期，負債強調預期。
4. PPP和地方政府“債”與“負債”的理論分析
根據債的法律定義，政府方依據PPP項目合同而承擔的義務都屬于“債”。會計處理上，當期的支出計入“費用”，未來的支出義務計入“負債”。我們主要討論依據PPP項目合同，政府在未來承擔的義務，即地方政府因PPP項目而產生的“債”與“負債”。
PPP模式下，政府方（政府或其授權機構）與社會資本方（社會資本或項目公司）依法就PPP項目合作訂立合同，以此來確立和調整雙方的權利義務關系（財政部，《PPP項目合同指南（試行）》）。比較常見且未被明令禁止的未來義務包括：讓渡使用者付費的收益、特許經營、政府的付費或補貼、配套投入（尤其是相關建設用地）等。我們依次分析：
1）對完全通過使用者付費來獲取投資回報的項目，若項目投資由政府承擔，政府原本可以獲得使用者付費的收益；在PPP模式下，項目投資由社會資本承擔，但原本由政府享有的未來收益也轉由社會資本享有。這種情況相當于政府向社會資本讓渡了一筆“生意”，不涉及未來的“債”和“負債”。
2）在基礎設施和公用事業特許經營中，政府方的一項重要義務，是“就防止不必要的同類競爭性項目建設。。。。作出承諾。”（《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》）
在這一模式下，雖然政府無經濟資源流出之“負債”，但有法律義務之“債”，即“防止不必要的同類競爭性項目”的義務。是否“同類競爭”不難判斷，而是否“不必要”則缺乏進一步的客觀界定，也很難在合同中提前約定，因此在實踐中往往成為爭議的焦點。泉州刺桐大橋、深圳梧桐山隧道等就是很好的案例。
3）政府付費或補貼的項目，本質上是把當期的資本性支出轉變成未來的費用性支出。未來的支出屬于經濟資源流出之“負債”，當然也屬于法律義務之“債”，而且是常見的金錢之債。
4）需要配套投入的項目，也涉及到政府經濟資源的流出，應當屬于會計上的“負債”。但政府方目前不一定承認這些配套投入形成具有法律意義的補貼責任。
以土地配套為例，這是實踐中的焦點問題。從社會投資人角度看，土地等配套投入帶來的收益是其投資決策中的重要考慮因素；但站在政府方的角度，既認可配套，又規定必須依法依規取得土地。換言之，社會投資人可以實際爭取乃至享受政府的土地資源流出；但政府不會認可在法律上負有用土地補貼項目之義務（即“債”）。典型的可以做，但不要說。
5. “地方政府債務”和地方政府的預算管理
講清楚法律上的“債”和會計上的“負債”，我們再梳理一下關于“地方政府債務”和政府預算管理的規定。
1）PPP項目支出被納入預算管理
根據《預算法》，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”
在關于政府因PPP項目而產生的幾類義務中，未來的補貼和付費顯然屬于“支出”，應被納入預算管理。其他幾類義務，不涉及到金錢支出，因此即便屬于“債”或“負債”的范疇，也無需被納入預算管理。
2）“地方政府債務”特指政府債券
根據《預算法》，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”
在隨后的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等文件中，也一再強調發行債券是地方政府唯一合法的舉債途徑。換言之，“地方政府債務”特指政府債券（其實還有一些內容，在此不做詳究），與法律意義上的“債”和會計上的“負債”具有不同內涵，所以我們不得不加引號來強調，這和我們一般意義上理解的“債務”相去甚遠。
3) PPP和地方政府舉債融資的關系
在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中，明確把“推廣使用政府和社會資本合作模式”作為“加快建立規范的地方政府舉債融資機制”；《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》也把“規范政府與社會資本方的合作行為”作為“進一步規范地方政府舉債融資行為有關事項”之一。但是根據《預算法》和上述兩個文件，地方政府舉債只能采取政府債券方式。也就是說，盡管政府可能因PPP項目合同形成“負債”和“債”，但現行文件只承認PPP算融資，不認為其構成地方政府“債務”。
只有以PPP形式“變相舉債”才是現行文件明令禁止的。包括“承諾回購社會資本方的投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失、向社會資本方承諾最低收益、對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債”等。
6.討論
1）不管馬甲怎么換，債依然是債
政府因PPP項目合同可能產生義務，即“債”；其中有一部分涉及到經濟資源未來從政府體系的流出，即“負債”；這其中又有一部分是金錢形式的財政支出和財政補貼，被計入“預算支出”；但由于中央只允許地方政府以發行債券的形式舉債，因此只有地方政府債券才被承認是“地方政府債務”。
無論怎么定義，財政支出和補貼、經濟資源未來從政府體系的流出、政府因PPP項目而產生的其他義務，都是客觀存在的。換個馬甲，債依然是債。政府雖然自己將“債務”定義為地方政府債券，但客觀存在的權利義務關系，不會因此消失。
相反，由于幾個關于“債”的名詞內涵不同，會激勵地方政府依賴PPP融資，甚至引發特定風險和系統性風險。
2）系統性風險及其規避
即使將“債”的范圍縮小到金錢形式的財政補貼或政府付費，從融資角度看，PPP具有將一次性資本支出轉變為年度性費用的功能。這對財力不足的地方政府是有吸引力的——在稅收約束不變的前提下，通過將資本開支進行費用化處理的方式，可以做更多的事。但這無疑是寅吃卯糧。為避免地方政府過于倚重PPP模式將資本支出轉化為費用，形成未來的支出積累，中央規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。
但是PPP帶來的“債”不僅僅是未來的年度付費或補貼，還可能是政府對權力的運用，比如“防止不必要的同業競爭”；或非金錢形式的資源流出政府體系，比如土地配套等聯動開發。由于不涉及預算支出，這可能會誘發地方政府超前提供某些基礎設施和公共服務。畢竟，地方政府面臨的是在預算約束下的錦標賽式競爭。只要義務不在預算內體現，對地方政府就沒有約束。
3）預算支出經濟性質分類的變化帶來的特殊風險
一次性資本支出轉變為年度性費用，不僅使支出曲線更平滑，而且改變了預算支出的經濟性質分類。根據《中華人民共和國預算法》，“一般公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。”某些在預算支出的經濟性質上受到限制的地方政府，比如需要“控制項目規模、減少支出”或“在預算之外及超預算標準建設樓堂館所”，也有可能試圖通過PPP方式增加未來的商品和服務支出、減少當期資本性支出，從而突破上述限制。
7.總結
政府因PPP項目合同，可能在未來產生財政補貼、政府付費的義務，還可能產生非金錢形式的其他經濟資源流出政府體系的義務，甚至負有“防止不必要的同業競爭”等其他義務。這些都形成政府因PPP項目而產生的“債”。即便僅考慮財政補貼和財政付費，他們實際上也構成了會計上的“負債”，但在現行體系內并沒被認為是地方政府的“債務”。
對“債”、“負債”、“債務”的不同定義，使債這個詞在不同環境下出現不同含義。但對名詞的主觀界定無法改變義務的客觀存在。政府因PPP項目而產生的大量非金錢支出性質的義務，需要引起業界足夠的重視。
地方政府面臨的是預算約束和債務限額管理下的錦標賽式競爭，當其發現在“債務”（受債務限額管理）和“負債”（其中的金錢支出被納入預算管理）之外還有大量的“債”之空間，可能會引發對非金錢負債甚至壟斷權利的濫用。這不利于我們通過PPP“提升國家治理能力、構建現代財政制度”的初衷。因此，有必要考慮將所有因PPP項目而產生的政府義務均納入統一管理。
