來源：PPP頭條
原標(biāo)題：地方再次催撤擔(dān)保函 融資平臺(tái)借道PPP項(xiàng)目路徑浮現(xiàn)
來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者：杜濤
李建是一家金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他收到了一份“撤函”。他的判斷是，下半年融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的利息將會(huì)大大提高。
8月，中部某市的融資平臺(tái)派人送來一份撤函，這份函件要求李建所在的公司把原來政府部門出具的擔(dān)保函快遞到當(dāng)?shù)氐钠脚_(tái)公司。
李建手里有近100個(gè)融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目，目前提出要求撤函的還不到10個(gè)。
日前，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府下發(fā)《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》，宣布所有擔(dān)保函作廢，之后寧鄉(xiāng)縣人民政府認(rèn)為該聲明存在不妥之處，既沒有準(zhǔn)確理解和把握中央政策要求，更沒有說明縣人民政府同時(shí)采取的系列配套落實(shí)措施，嚴(yán)重誤導(dǎo)了社會(huì)輿論，會(huì)議決定立即收回此函。
被聲明作廢的融資擔(dān)保函，就是指出于融資需要，地方政府為融資平臺(tái)出具的各種擔(dān)保、承諾類函件。
經(jīng)歷了上半年的低點(diǎn)，李建判斷未來融資平臺(tái)的融資高峰即將來臨。“43號(hào)文剛出來的時(shí)候，都以為融資平臺(tái)不行了，2015年、2016年時(shí)利息最高可以達(dá)到15%，這是因?yàn)?3號(hào)文沒有嚴(yán)格落實(shí)，2017年的利息已經(jīng)逐漸降到了6%，50號(hào)文和87號(hào)文的出臺(tái)后利息已經(jīng)在提高。”李建說。
“上半年的項(xiàng)目比較少，下半年乃至明年地方政府都會(huì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這會(huì)使得未來資金的成本上漲。從上半年的6%到現(xiàn)在的8%，我在西南幾個(gè)縣區(qū)的利息報(bào)價(jià)接近11%。”李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
李建認(rèn)為，現(xiàn)在的撤函也就是走個(gè)形式，時(shí)間過了，金融機(jī)構(gòu)不還擔(dān)保函，平臺(tái)也沒辦法。而且現(xiàn)在有些是融資平臺(tái)要求撤函，但是這個(gè)函件是政府出具的，不是出函方要求撤函的。
“我們回復(fù)是可以撤函，要提前還款，對方回復(fù)是撤函，但是不提前還款。對地方政府的放債額度是限制的，額度是當(dāng)年財(cái)政收入的20%—30%。2015年都是高成本融資，2017年是要還的，只能借新，金融機(jī)構(gòu)的授信額度用完了，就找地方性的資產(chǎn)交易所或者P2P平臺(tái)。”李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
如何撤函
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解到，寧鄉(xiāng)撤函事情并不是孤例，中部某市財(cái)政局在財(cái)政部發(fā)出50號(hào)文之后就開展融資擔(dān)保清理整改工作的通知，還列出了時(shí)間表。
43號(hào)文規(guī)定融資平臺(tái)債務(wù)不再屬于政府債務(wù)，為了能夠融資，政府為融資平臺(tái)出具了各種擔(dān)保、承諾類函件。
2017年財(cái)政部等多部委聯(lián)合發(fā)布了50號(hào)文、87號(hào)文，對地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理整改，其中地方財(cái)政對金融機(jī)構(gòu)出具承諾函則是通常做法。財(cái)政部此前披露的幾起地方違法違規(guī)舉債的案例中，財(cái)政出具承諾函的行為并不少見。
43號(hào)文是2014年國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見，50號(hào)文是2017年財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)出的關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知。87號(hào)文是2017年財(cái)政部發(fā)出的關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知。
特別是在50號(hào)文、87號(hào)文發(fā)出后，對地方政府違規(guī)融資帶來不小的壓力。財(cái)政部先后公布了一批地方政府違規(guī)舉債的處理情況。
例如，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，某中部城市的一份整改內(nèi)容就包括2015年1月1日以來政府及其部門融資擔(dān)保行為，即政府及其部門為融資擔(dān)保出具的各類決議、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示、擔(dān)保函、承諾函、安慰函等情況，重點(diǎn)清理為融資平臺(tái)公司融資提供擔(dān)保的情況。
之后該市列出的計(jì)劃有召開融資擔(dān)保清理整改工作座談會(huì)，之后要求各園區(qū)、融資平臺(tái)以及相關(guān)部門單位對2015年1月1日以來融資擔(dān)保開展情況進(jìn)行全面清理，并與金融機(jī)構(gòu)核實(shí)。
另外還要求各園區(qū)、融資平臺(tái)公司以及相關(guān)部門單位與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，撤回或置換融資擔(dān)保承諾文件，并明確不得留任何形式的復(fù)印件、掃描件和影印件等材料。
從計(jì)劃表中還可以看到，該市準(zhǔn)備以市人民政府名義函告拒絕配合的金融機(jī)構(gòu)，宣布已經(jīng)出具的擔(dān)保承諾文件無效，制定相關(guān)措施應(yīng)對可能發(fā)生的訴訟問題。
一位從事地方債務(wù)管理的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從法律角度，擔(dān)保法、預(yù)算法規(guī)定地方政府及其部門擔(dān)保是違法的，違法擔(dān)保自始至終無效，而且50號(hào)文件明確指出，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。
之后在該市的具體執(zhí)行方案中，要求涉及本地金融機(jī)構(gòu)的一律無條件撤回，對于不配合的由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)分局、人民銀行中心支行約談當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，并對金融機(jī)構(gòu)下發(fā)限時(shí)配合任務(wù)整改書。
對于該市所在省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不予配合整改的，則要求當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局和人民銀行支行積極對接省級(jí)相關(guān)部門，必要時(shí)市人民政府出面約談金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。
上述兩類在限時(shí)和約談后不予配合整改的，則與省外金融機(jī)構(gòu)不配合的一樣，由市人民政府發(fā)出《關(guān)于收回出具相關(guān)函件的函》或者解除《關(guān)于相關(guān)函件的通知》。
一家金融機(jī)構(gòu)表示，收到了某市融資平臺(tái)派人送的要求撤函的函件。“派人送的是融資平臺(tái)的函件，而當(dāng)初出具擔(dān)保函的是政府。”上述金融機(jī)構(gòu)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
擔(dān)保函如何來的
李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，1994年分稅制改革后，地方政府依靠融資平臺(tái)去借錢，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，43號(hào)文之前的平臺(tái)借款算政府債務(wù)，在43號(hào)文之后，平臺(tái)借款與政府債務(wù)脫鉤了，此后平臺(tái)的債務(wù)不算政府債務(wù)，但界限并不是很清楚，若是算企業(yè)債務(wù)，做的是政府的基建業(yè)務(wù)，但是若是單純依靠平臺(tái)，做為企業(yè)去融資的話是很難的，因?yàn)橘Y產(chǎn)都是劃撥出來的，這個(gè)時(shí)候就要依靠政府提供信用支出。
一般的做法是出具各種函件，比如納入跨年度財(cái)政預(yù)算，但是沒有人大的決議，只是財(cái)政部門，后來變成財(cái)政安排資金償還，后來變成地方政府出函安排資金來償還，就是協(xié)調(diào)資金來償還，后來無法出函，就讓其他相關(guān)部門，比如住建部門、交通部門出函協(xié)調(diào)資金償還，實(shí)際上這幾個(gè)部門沒有資金，還是財(cái)政部門出錢。
平臺(tái)公司主要是土地的劃撥和其他國有資產(chǎn)的注入，在區(qū)縣這一級(jí)，土地比較難處置，只能做資產(chǎn)，不能帶來現(xiàn)金流，無法進(jìn)行變現(xiàn)，所以以前幾乎每筆平臺(tái)融資都要有擔(dān)保函或者承諾函。
一位地方財(cái)稅人士表示，雖然不少地方政府大干快上很多無效或者低效的項(xiàng)目，或者沒有實(shí)際產(chǎn)出的項(xiàng)目，但是因?yàn)檎鼍邠?dān)保函，所以金融機(jī)構(gòu)就敢放款。知道沒有現(xiàn)金流，就看其他機(jī)構(gòu)有沒有放過貸款。最后各家金融機(jī)構(gòu)比的就是誰最先跑，千萬別成為最后一個(gè)。
從開始的剛性兌付，到現(xiàn)在要求撤銷各種函件，背后的演變就是財(cái)政部對地方債務(wù)的一系列嚴(yán)格管理。
在50號(hào)文和87號(hào)文的高壓下，擔(dān)心違規(guī)的不止是地方政府，還有金融機(jī)構(gòu)。
借道PPP
李建對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，以前不處罰金融機(jī)構(gòu)的時(shí)候，融資平臺(tái)做假賬、蓋假章，金融機(jī)構(gòu)都承認(rèn)，但是現(xiàn)在不行了，兩邊都會(huì)打板子。
李建給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)舉了一個(gè)融資平臺(tái)與政府應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓的例子：政府委托平臺(tái)公司建設(shè)學(xué)校，政府回購，形成了平臺(tái)公司對政府的應(yīng)收賬款，平臺(tái)公司將這筆應(yīng)收賬款賣給金融機(jī)構(gòu)，約定融資到期后，溢價(jià)回購。
這樣應(yīng)收賬款流動(dòng)化，政府成了金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)人。平臺(tái)公司到期后不溢價(jià)回購，金融機(jī)構(gòu)會(huì)找政府，因此已經(jīng)綁定了政府。
43號(hào)文之前，這些應(yīng)收賬款都是真實(shí)的，但43號(hào)文規(guī)定政府不能與平臺(tái)簽委托協(xié)議，因此后面那些協(xié)議或者類協(xié)議就都不合規(guī)了，金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在只做43號(hào)文之前批復(fù)的項(xiàng)目合同的應(yīng)收賬款。
李建在此輪遭遇到撤函的項(xiàng)目中有一部分平臺(tái)公司采取了提前還款的方式，李建的判斷是主管部門推動(dòng)的存量PPP項(xiàng)目拿到了部分資金后，可以用來償還，也就是存量項(xiàng)目的錢轉(zhuǎn)成了PPP，化解了融資平臺(tái)債務(wù)。
李建說，例如此前有個(gè)醫(yī)院建設(shè)到一半，現(xiàn)在包成PPP項(xiàng)目，總投資十億元，前期投入5億元，改成PPP項(xiàng)目后，融資10億元，就有資金來償還前期的融資；所以現(xiàn)在PPP做得好，融資平臺(tái)不怎么融資了，還會(huì)積極還錢。目前很多項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)已經(jīng)做過融資，再改成PPP項(xiàng)目，就有資金來償還以前的貸款。（文中李建為化名）
"政府融資平臺(tái)"還敢投嗎？
來源：評(píng)級(jí)的藝術(shù) 作者：susu
地方政府又撤銷融資擔(dān)保函了。
媒體評(píng)論稱，此舉雖不意外，但過于簡單粗暴。我在想，難道應(yīng)該溫柔點(diǎn)商量著撤？仔細(xì)想想，為什么地方政府對自己違反合同的做法越來越理直氣壯了？一個(gè)可能的原因是：師出有名——有中央政府43號(hào)文以來的各項(xiàng)政策作為尚方寶劍。但你可能會(huì)繼續(xù)追問：43號(hào)文以來，不還有那么多地方政府頂風(fēng)作案，無視中央政策繼續(xù)給金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函嗎？為什么近期才集中撤？直接的回答是：因?yàn)橹醒胝哟罅藨吞幜Χ龋瑢Τ峭豆尽⒌胤秸踔两鹑跈C(jī)構(gòu)都發(fā)了警示函。但深層次的問題是：如果普遍存在違規(guī)擔(dān)保，為什么懲處的、撤函的主要集中在區(qū)縣級(jí)政府？
答案很明顯：這些地方政府所屬的融資平臺(tái)不可或缺性很弱，即使未來不再融資，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融及民生保障影響都很小。新城可以先不建了，道路改擴(kuò)建也可以暫緩，保障房之類的更是不那么緊迫，都可以等等。也就是說，這些地方在中國的系統(tǒng)重要性一般、城投在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中地位一般，其斷貸甚至違約對地方政府尤其是中央政府的沖擊不大。更何況中央政策要求地方政府與融資平臺(tái)斷開信用關(guān)聯(lián)。
所以文中就此事與PPP相提并論顯然不符合政策環(huán)境。目前PPP是中央層面各項(xiàng)政策大力支持的項(xiàng)目，而融資平臺(tái)一直是游走于政策邊緣的存在，與PPP是政治地位完全不同的兩類主體。
以前，很多人認(rèn)為，融資平臺(tái)不用評(píng)級(jí)，閉著眼睛買就是。而在剛兌環(huán)境下，這種“迷思”也一直沒有被打破。我國幅員遼闊，犄角旮旯的區(qū)縣級(jí)紛紛組建融資平臺(tái)，這導(dǎo)致沒有最差、只有更差的城投陸續(xù)走上資本市場。大家曾戲稱，看你是不是有經(jīng)驗(yàn)的城投分析師，得看認(rèn)識(shí)多少個(gè)偏僻的地名，
更有甚者，融資平臺(tái)一窩蜂融資不一定是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有不少是給當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)或小型國企提供委托貸款。
而金融機(jī)構(gòu)之所以不管募集資金用途什么融資平臺(tái)都敢投，原因在于“相信政府”。但這種信任從何而來呢？有人說，政府親兒子啊，能不管嗎？關(guān)鍵是這種血緣關(guān)系你并沒有去做DNA驗(yàn)證；而即使是親兒子，人爺爺一直說不要給他家傻孫子錢了，要不都霍霍掉了，之前的就算了，以后再給堅(jiān)決不認(rèn)了。這個(gè)時(shí)候你還去找這家老實(shí)巴交也不一定能做主的兒子簽個(gè)保證函。但你忘了，錢是在爺爺手里的。爺爺現(xiàn)在要求家族內(nèi)全面清理賬務(wù)，你的保證函被撤銷了，你怪別人態(tài)度不好？你們違法簽署一個(gè)賣身契，現(xiàn)在對方不履行義務(wù)了，如果你非要說對方?jīng)]有合同精神，我只能說勸你回到楊白勞時(shí)代。既然中央已經(jīng)下決心規(guī)范地方政府融資，金融機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該要求地方政府提供擔(dān)保函，即使提供了也不能將之作為增信措施，看著心里好受點(diǎn)就可以了。
那在目前這種背景下，地方政府融資平臺(tái)還能投嗎？回答是：當(dāng)然，只是不能像之前那么簡單粗暴地投。
首先，任何事物發(fā)展都有路徑依賴，融資平臺(tái)遠(yuǎn)沒有到退出歷史舞臺(tái)的階段。融資平臺(tái)脫胎于我國特殊的中央—地方關(guān)系，分稅制下地方政府一度面臨支出增長迅猛、收入銳減的窘境，正是為了解決發(fā)展的資金缺口，各地成立了地方融資平臺(tái)。地方政府將所屬的國有資源——主要是土地，水、電、煤、氣、公交等公用事業(yè)資產(chǎn)劃給融資平臺(tái)，讓其以獨(dú)立法人的身份融資，彌補(bǔ)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺口。毛主席曾教導(dǎo)我們說：中央與地方關(guān)系是中國面臨的十大關(guān)系之一，未來只要我國的政治經(jīng)濟(jì)體系溫和改革，城投公司生長的土壤就還在，單純靠省級(jí)政府發(fā)債是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建設(shè)資金缺口的，尤其是尚在大發(fā)展階段的中西部及東北地區(qū)。
其次，地方政府“虧欠”融資平臺(tái)。由于很強(qiáng)的公益性、準(zhǔn)公益性導(dǎo)致平臺(tái)公司財(cái)務(wù)表現(xiàn)很差。平臺(tái)公司對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用是不言而喻的。但增長的紅利以稅收體現(xiàn)在政府未來的賬上，這種外部性說明，融資平臺(tái)獲得的政府支持是其“應(yīng)得”的，本身就是其自身財(cái)富創(chuàng)造能力的體現(xiàn)，而不是政府給的“施舍”。如果真的按照市場化的原則來規(guī)范政府和融資平臺(tái)的關(guān)系，地方政府如期償還融資平臺(tái)的拖欠款、將外在的收益內(nèi)在化給融資平臺(tái)，將大大改善融資平臺(tái)的自身償債能力。
最后，這類企業(yè)評(píng)級(jí)中政府支持仍然是一個(gè)重要考慮因素。之前的評(píng)級(jí)思路是：既然融資平臺(tái)用的是政府給的資源，做的是政府建設(shè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的事，得到政府的信用輸送就是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹＿@也是為什么地方政府融資平臺(tái)的信用等級(jí)一般都比較高。目前省級(jí)、省會(huì)級(jí)、直轄市、計(jì)劃單列市主要集中在AAA；地級(jí)市集中在AA+；區(qū)縣級(jí)集中在AA，基本都享受的是當(dāng)?shù)刎?cái)政的級(jí)別。轉(zhuǎn)型的背景下，如果業(yè)務(wù)范圍不變，沒有理由認(rèn)為政府會(huì)直接放棄這類企業(yè)。
但未來判斷政府支持時(shí)要實(shí)質(zhì)大于形式。對政府要察其言，更要觀其行。不能政府說支持就支持，你得拿出證據(jù)來：地區(qū)國有資源多少給了公司、土地多少以什么價(jià)格給了公司、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施多少比例給了公司、未來對公司的定位及支持舉措等。核心在于分析企業(yè)的業(yè)務(wù)，如果其提供的服務(wù)基礎(chǔ)到不可或缺，如果它不做，政府要自己出面做或者很難找到別人做，那么地方政府對其支持的可能性就很大，如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；反之，那種嘴上說很重要，但明顯業(yè)務(wù)可有可無，極易被替代的企業(yè)，地方政府拋棄它的可能性就很大，如偏商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的新城建設(shè)項(xiàng)目等。
總之，對于地方政府融資平臺(tái)，我推崇的基本理念是：不迷信、不輕信、不拋棄、不放棄。
