來(lái)源：園區(qū)PPP
8月23日，網(wǎng)上流傳湖南寧鄉(xiāng)縣政府發(fā)布的一份《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》，稱為全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，對(duì)2015年以來(lái)縣政府及職能部門為國(guó)有公司融資出具的所有擔(dān)保函、承諾函全部作廢。該行為引起了社會(huì)的關(guān)注，社會(huì)公眾用“簡(jiǎn)單粗暴”來(lái)形容湖南寧鄉(xiāng)縣政府一刀切的行為。為此，寧鄉(xiāng)縣人民政府高度重視，迅速召開專題會(huì)議研究，認(rèn)為該聲明存在不妥之處，既沒有準(zhǔn)確理解和把握中央政策要求，更沒有說(shuō)明縣人民政府同時(shí)采取的系列配套落實(shí)措施，嚴(yán)重誤導(dǎo)了社會(huì)輿論。會(huì)議決定立即收回此函，向社會(huì)各界表達(dá)誠(chéng)摯歉意，并表示，寧鄉(xiāng)縣人民政府將全面深刻領(lǐng)會(huì)中央精神，緊密結(jié)合寧鄉(xiāng)實(shí)際，嚴(yán)格依法行政，依法依規(guī)妥善處理融資擔(dān)保問(wèn)題，著力打造誠(chéng)信政府、法治政府，全力防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
有關(guān)地方政府擔(dān)保函、承諾函等的法律效力，以及地方政府撤函后的法律后果均引起了社會(huì)各界的關(guān)注。于是筆者就有關(guān)地方政府擔(dān)保法律法規(guī)政策進(jìn)行了梳理，希望對(duì)各位有所幫助。
1. 地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保
根據(jù)法律規(guī)定，地方政府及其所屬的部門為其他單位和個(gè)人出具的任何形式的擔(dān)保函均無(wú)效。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第八條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人；《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中明確規(guī)定除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。因政府出具的任何形式的擔(dān)保函屬于違法違規(guī)行為，因此該擔(dān)保無(wú)效。
國(guó)務(wù)院及銀監(jiān)會(huì)均出臺(tái)相應(yīng)政策從金融機(jī)構(gòu)的角度遏制地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知 》中規(guī)定金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府、地方政府融資平臺(tái)提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保，嚴(yán)禁接受地方政府擔(dān)保兜底。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。
地方政府違規(guī)擔(dān)保的形式多種多樣，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中明文列舉的有如下幾種：
（1）地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)；
（2）地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位以直接或間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保；
（3）地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議；
（4）地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押；
（5）地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任；
（6）地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保 。
2. 地方政府違規(guī)擔(dān)保債務(wù)的處理
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知 》中規(guī)定對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）依法妥善處理。
國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)文中關(guān)于地方政府違規(guī)擔(dān)保債務(wù)處理的方式如下：
（1）存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。
（2）存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。
（3）新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)，對(duì)2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照以上2項(xiàng)依法處理。
3. 法律允許地方政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司，依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知 》中規(guī)定允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
