來源：園區PPP
8月23日，網上流傳湖南寧鄉縣政府發布的一份《關于融資擔保函作廢的聲明》，稱為全面改正地方政府不規范的融資擔保行為，對2015年以來縣政府及職能部門為國有公司融資出具的所有擔保函、承諾函全部作廢。該行為引起了社會的關注，社會公眾用“簡單粗暴”來形容湖南寧鄉縣政府一刀切的行為。為此，寧鄉縣人民政府高度重視，迅速召開專題會議研究，認為該聲明存在不妥之處，既沒有準確理解和把握中央政策要求，更沒有說明縣人民政府同時采取的系列配套落實措施，嚴重誤導了社會輿論。會議決定立即收回此函，向社會各界表達誠摯歉意，并表示，寧鄉縣人民政府將全面深刻領會中央精神，緊密結合寧鄉實際，嚴格依法行政，依法依規妥善處理融資擔保問題，著力打造誠信政府、法治政府，全力防范金融風險。
有關地方政府擔保函、承諾函等的法律效力，以及地方政府撤函后的法律后果均引起了社會各界的關注。于是筆者就有關地方政府擔保法律法規政策進行了梳理，希望對各位有所幫助。
1. 地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保
根據法律規定，地方政府及其所屬的部門為其他單位和個人出具的任何形式的擔保函均無效。《中華人民共和國擔保法》第八條規定國家機關不得為保證人；《中華人民共和國預算法》中明確規定除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。因政府出具的任何形式的擔保函屬于違法違規行為，因此該擔保無效。
國務院及銀監會均出臺相應政策從金融機構的角度遏制地方政府的違規擔保行為。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《中國銀監會關于銀行業風險防控工作的指導意見》及《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知 》中規定金融機構等不得違法違規向地方政府、地方政府融資平臺提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保，嚴禁接受地方政府擔保兜底。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。
地方政府違規擔保的形式多種多樣，在《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》和《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》中明文列舉的有如下幾種：
（1）地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，以財政性收入、行政事業等單位的國有資產；
（2）地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位以直接或間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保；
（3）地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議；
（4）地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押；
（5）地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任；
（6）地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保 。
2. 地方政府違規擔保債務的處理
《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知 》中規定對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，按照《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）依法妥善處理。
國辦函〔2016〕88號文和財預〔2016〕152號文中關于地方政府違規擔保債務處理的方式如下：
（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。
（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。
（3）新發生的違法違規擔保債務，對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照以上2項依法處理。
3. 法律允許地方政府設立或參股擔保公司，依法依規提供融資擔保服務
《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知 》中規定允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。
