本文經(jīng)PPPwiki整理而成（資料來源：保監(jiān)會）
險資投資PPP，政策支持與風險管控并行
——《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》（[2017]41號文）政策解讀
為深入貫徹落實《中共中央 國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）和《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號）精神，推動政府和社會資本合作（PPP）項目融資方式創(chuàng)新，2017年5月5日中國保監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕41號）【直接點擊查看】，支持保險資金通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，投資符合條件的PPP項目。
政府與社會資本合作(PPP)是指政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
作為公共服務供給機制的創(chuàng)新，PPP模式通過將公共產(chǎn)品的供給義務和風險、收益合理分配給社會投資人，可以控制政府性債務、緩解財政支出壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率，成為國務院及有關(guān)部委積極推廣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目運作模式。
2016年中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號），明確鼓勵政府和社會資本合作，擴大交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務供給。
2014年以來，國家發(fā)展改革委、財政部及相關(guān)部委共印發(fā)了超過160項相關(guān)政策性文件，各省級政府也相繼出臺落實PPP工作的具體措施并建立起相關(guān)推進機構(gòu)。
截至2017年2月底，國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目庫共入庫15966個項目，總投資15.9萬億元。截至2017年3月末，全國各地共有11287個項目納入財政部PPP綜合信息平臺，總投資14.6萬億元。扣除在國家發(fā)改委與財政部的項目庫中重復入庫的項目，全國已經(jīng)儲備入庫的PPP項目總投資已經(jīng)超過20萬億元。
據(jù)統(tǒng)計,從2014年1月到2017年3月,全國已公布中標社會資本的PPP項目達到2500多個,投資總規(guī)模為4.2萬億元。但是，由于PPP項目投資規(guī)模大、期限長、項目公司主體信用不足等制約，很多已簽約PPP項目面臨融資落地難的問題。
保險資金投資PPP項目具有獨特優(yōu)勢。一是保險資金具有投資期限長、供應穩(wěn)定、資金量大的特征，如壽險和養(yǎng)老險等產(chǎn)品通常期限在十年以上，而銀行可釋放的中長期貸款空間有限，其它機構(gòu)亦面臨期限錯配的風險。二是保險資金收益要求合理，要求相對適中、穩(wěn)健的資本回報率，與PPP項目防止暴利原則恰好吻合。三是險資投資PPP還具有其它附加利益，例如可銷售建筑工程保險，優(yōu)化政企關(guān)系，在大病保險、農(nóng)業(yè)保 險等領(lǐng)域與政府建立合作關(guān)系。
2016年以來，部分保險機構(gòu)已經(jīng)通過股權(quán)投資計劃、債權(quán)投資計劃、直接股權(quán)投資、信托計劃、投資基金等各種投資工具，嘗試參與PPP項目投資。2014年中再資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資計劃，出資120億元投資北京地鐵16號線。2016年保險業(yè)出現(xiàn)了一批投資PPP項目的案例，中國人壽通過信托計劃和投資基金，出資21.16億元投資青島地鐵4號線項目，還通過信托計劃出資116.44億元投資寧波五路四橋項目；太平投資出資1.5億元，直接參股呼和浩特地鐵1號線項目公司；太平洋資產(chǎn)發(fā)起20億元的債權(quán)投資計劃，為央企施工企業(yè)的子公司提供資金支持，投資鄭州鄭新快速通道等5個河南省級重點建設(shè)項目。
2016年7月，保監(jiān)會修訂發(fā)布《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》（保監(jiān)會令2016年第2號，以下簡稱《管理辦法》），為保險資金通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃參與PPP項目投資打開了政策空間。中國保監(jiān)會多次通過座談會等方式，聽取了部分保險機構(gòu)和保險資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會的意見，并書面征求了會內(nèi)發(fā)改、財會、財險、壽險和法規(guī)等部門意見后，2917年5月5日印發(fā)《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作（PPP）項目有關(guān)事項的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕41號，以下簡稱《通知》），進一步明確相關(guān)具體事項，推動保險資金參與PPP項目投資。
PPP項目公司作為特殊目的載體，沒有經(jīng)營歷史，融資模式和風險點與成熟企業(yè)有實質(zhì)性差異，融資面臨較多困難。《通知》針對PPP項目公司融資特點，給予了充分的政策創(chuàng)新支持：一是拓寬投資渠道，明確保險資金可以通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃形式，向PPP項目公司提供融資。二是創(chuàng)新投資方式，除債權(quán)、股權(quán)方式外，還可以采取股債結(jié)合等創(chuàng)新方式，滿足PPP項目公司的融資需求。三是完善監(jiān)管標準，取消對作為特殊目的載體的PPP項目公司的主體資質(zhì)、信用增級等方面的硬性要求，交給市場主體自主把握。四是建立綠色通道，優(yōu)先鼓勵 “一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、河北雄安新區(qū)和脫貧攻堅等符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展融資，對符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目，保監(jiān)會建立專門的業(yè)務受理及注冊綠色通道。目前PPP-ABS以及PPP-保險資金投資業(yè)務，分別由保監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會聯(lián)合兩大證券交易所開通綠色通道，優(yōu)先保障PPP項目的實施，提高運作效率。
在積極支持的同時，《通知》也著重加強風險管控，防范投資風險：一是明確對PPP項目、主要社會資本方和政府方的監(jiān)管要求，保障項目合法合規(guī)，控制項目建設(shè)和運營風險。《通知》給保險資金保留了較大投資空間，同時又可控制住項目的風險底線。二是強化投資計劃管理，明確受托人管理職責，把風險管理責任交給市場主體，并完善保險資金退出機制。最近幾年，保險資產(chǎn)管理公司作為投資計劃的受托人，通過大力開發(fā)準標準化的債權(quán)投資計劃等金融產(chǎn)品，鍛煉了隊伍，積累了業(yè)務資源，建立了銷售渠道。保險資產(chǎn)管理公司設(shè)立投資計劃，承擔投資計劃募、投、管、退等方面的全生命周期風險管理責任，確保保險資金的投資安全性。三是建立外部專家風險評估機制和監(jiān)管聯(lián)動機制，充分揭示、披露和監(jiān)測投資風險。
《通知》的發(fā)布，為保險資金參與PPP項目投資提供了適合的路徑，有利于解決PPP項目公司融資難的瓶頸制約，實現(xiàn)行業(yè)效益和實體經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。下一步，保監(jiān)會將進一步完善相關(guān)的投資比例、償付能力等配套監(jiān)管標準，更好地發(fā)揮政策效果。
保險資金計劃投資的PPP項目，除滿足《管理辦法》第十一、十二條的有關(guān)規(guī)定外，還應當符合以下條件：
（一）屬于國家級或省級重點項目，已履行審批、核準、備案手續(xù)和PPP實施方案審查審批程序，并納入國家發(fā)展改革委PPP項目庫或財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫。
（二）承擔項目建設(shè)或運營管理責任的主要社會資本方為行業(yè)龍頭企業(yè)，主體信用評級不低于AA+，最近兩年在境內(nèi)市場公開發(fā)行過債券。
保險機構(gòu)是典型的財務投資者，對投資的安全性要求很高，但普遍缺乏基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與運營管理能力，需要聯(lián)合有足夠項目建設(shè)或運營管理能力、財務與經(jīng)營信息公開透明、資信狀況良好的專業(yè)投資者。
（三）PPP項目合同的簽約政府方為地市級（含）以上政府或其授權(quán)的機構(gòu)，PPP項目合同中約定的財政支出責任已納入年度財政預算和中期財政規(guī)劃。所處區(qū)域金融環(huán)境和信用環(huán)境良好，政府負債水平較低。
（四）建立了合理的投資回報機制，預期能夠產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，社會效益良好。
保險資金作為保險公司的負債，是保證其履行保險賠償或給付義務的準備金，不追求特別高的投資回報，但在投資上必須確保安全和合理收益。與銀行、證券、信托等其他金融部門相比，保險業(yè)可以提供期限更長、供應更加穩(wěn)定、資金成本較為合理的巨額資本，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域，可以發(fā)揮其比較優(yōu)勢，有條件成為經(jīng)濟新常態(tài)下中長期投資資金的重要來源之一。
