作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專(zhuān)家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專(zhuān)家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家，多省PPP入庫(kù)專(zhuān)家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專(zhuān)家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年5月12日，發(fā)改委、國(guó)土資源部等八部委聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改地區(qū)[2017]922號(hào)）（“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，“積極探索主體結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、利益分配等方面的新模式”，“著力提升合作園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè) 、經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化水平”，這也是“飛地經(jīng)濟(jì)”模式首次正式得到國(guó)家層面的肯定。當(dāng)然，在此之前，“飛地經(jīng)濟(jì)”事實(shí)上已經(jīng)被不少的地方政府進(jìn)行實(shí)踐。
通常所說(shuō)的“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)通過(guò)跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。較之于以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”對(duì)接為特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“飛地經(jīng)濟(jì)”以園區(qū)建設(shè)為載體，通過(guò)不同行政區(qū)域之間在園區(qū)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)方面的合作，實(shí)現(xiàn)“面與面”（園區(qū)）的對(duì)接。“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的兩端不只是一高一低的資源輸送和幫扶關(guān)系，也不止于謀求單個(gè)企業(yè)或項(xiàng)目的引入，飛出地和飛入地應(yīng)呈互補(bǔ)態(tài)勢(shì)，通過(guò)資源的互補(bǔ)和對(duì)接，各取所長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)雙贏。廣東、江蘇等地開(kāi)展的“飛地”經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，基本都是這個(gè)路數(shù)。
當(dāng)然，理論看起來(lái)很美，現(xiàn)實(shí)中“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展障礙卻不少。
一是園區(qū)建設(shè)階段的制度障礙，目前“飛地經(jīng)濟(jì)”在行政管理機(jī)制、項(xiàng)目用地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、稅收等方面都缺乏跨區(qū)域政策的支持和明確的協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)這一問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，政府要“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善組織管理架構(gòu)，健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域政策銜接，提高公共服務(wù)質(zhì)量。”進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)政府部門(mén)之間的職能劃分，具體到工商登記，要“探索行政許可跨區(qū)域互認(rèn)”；環(huán)評(píng)等環(huán)保事項(xiàng)“由所在地環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)”；統(tǒng)計(jì)和考核由“所在地政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、核算和發(fā)布。
二是后續(xù)的管理難度大。“飛地經(jīng)濟(jì)”兩端分別連接著不同地域的政府部門(mén)和企業(yè)，利益沖突和摩擦在所難免。建成后園區(qū)內(nèi)的企業(yè)是否共管，如何管理？如何處理飛出地與飛入地的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系？這都是最核心、也是各方最為關(guān)心的問(wèn)題。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，“飛地經(jīng)濟(jì)”相關(guān)政府部門(mén)要“共同參與園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，建立合理的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制”，并且要求“合作方建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，以促進(jìn)合作各方良性互動(dòng)、互利共贏。
常見(jiàn)的“飛地經(jīng)濟(jì)”，既有飛出地國(guó)企或央企與飛入地開(kāi)發(fā)區(qū)共建園區(qū)的模式，如上海紡織集團(tuán)與鹽城大豐市合作建設(shè)紡織產(chǎn)業(yè)園；也有飛出地的開(kāi)發(fā)區(qū)與飛入地開(kāi)發(fā)區(qū)共建園區(qū)的模式，如上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)海寧分區(qū)。通常參與的雙方都是政府部門(mén)或者國(guó)有企業(yè)。此次，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理”，PPP模式和“飛地經(jīng)濟(jì)”的結(jié)合，將會(huì)產(chǎn)生怎樣的化學(xué)反應(yīng)呢？
從現(xiàn)有的“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)案例來(lái)看，已有不少地區(qū)嘗試在“飛地經(jīng)濟(jì)”中融入PPP模式，如安康高新區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)綜合管廊工程項(xiàng)目、寧陜縣“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)項(xiàng)目（BOO）等。但是在這些項(xiàng)目中，PPP模式僅應(yīng)用于園區(qū)的某一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這固然是社會(huì)資本參與“飛地經(jīng)濟(jì)”的方式之一，但是，難道說(shuō)PPP在“飛地經(jīng)濟(jì)”模式發(fā)展中的角色就僅限于架橋修路？
如果不滿(mǎn)足于在“飛地經(jīng)濟(jì)”中扮演配角，社會(huì)資本能否以PPP的形式過(guò)把“主角”的癮？“律動(dòng)PPP”《我的地盤(pán)，誰(shuí)做主？--片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP隨想》一文就曾提到通過(guò)“產(chǎn)城融合”的整體開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制，由社會(huì)投資人提供工業(yè)園建設(shè)開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合解決方案。通過(guò)政府和企業(yè)收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作模式，對(duì)園區(qū)進(jìn)行深入開(kāi)發(fā)，既包括前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)，土地整理，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)，也涵蓋招商引資和配套設(shè)施的開(kāi)發(fā)。要通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”+PPP模式帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，思路就不應(yīng)局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而應(yīng)將PPP滲透在園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的每個(gè)環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)PPP與“飛地經(jīng)濟(jì)”更加充分的融合。
與飛入地相比，飛出地的園區(qū)管理優(yōu)勢(shì)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯，開(kāi)展飛地經(jīng)濟(jì)，飛出地能夠?yàn)轱w入地提供資金、管理能力及產(chǎn)業(yè)資源，那么對(duì)于飛入地而言，PPP的優(yōu)勢(shì)又在哪里呢？
