作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)）（“《辦法》”），這意味著地方政府專項(xiàng)債券首個(gè)細(xì)分品種正式面世。從內(nèi)容上看，《辦法》延續(xù)了《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào)）（“83號(hào)文”）的要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行主體為省級(jí)政府；單只專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。同時(shí)突出以下重點(diǎn)和亮點(diǎn)：
首先，在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的監(jiān)管主體中引入國(guó)土資源部門(mén)。財(cái)政部牽頭、國(guó)土資源部門(mén)配合，有利于確保土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的真實(shí)性、規(guī)范性，為確保償債打下了良好的前期基礎(chǔ)。
其次，強(qiáng)調(diào)“專債專用”、固定來(lái)源資金償債。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金專項(xiàng)“用于土地儲(chǔ)備”，“不得用于經(jīng)常性支出。”土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入“專門(mén)用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。”
最后，債券期限上限原則上為5年，可以約定提前還款。根據(jù)83號(hào)文，專項(xiàng)債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，考慮到土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的特點(diǎn)，《辦法》選擇以5年為上限。同時(shí)，為了避免土地出讓收入回款之后資金閑置，《辦法》規(guī)定可以約定提前償還債券本金。
此次地方政府專項(xiàng)債瞄準(zhǔn)土地儲(chǔ)備是意料之內(nèi)，情理之中。2016年2月2日，財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）（“財(cái)綜4號(hào)文”），明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。通過(guò)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將地方政府的隱性債務(wù)顯性化，使之時(shí)刻處于監(jiān)管之中，這是監(jiān)管的要求，也是地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。
我國(guó)土地儲(chǔ)備歷史上存在過(guò)政府土儲(chǔ)中心融資開(kāi)發(fā)、BT、投資人主導(dǎo)的一級(jí)開(kāi)發(fā)（固定回報(bào)、溢價(jià)分成）等模式，但是從當(dāng)下來(lái)看，很多模式都已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷，成為昨日黃花，亟需為土地儲(chǔ)備找到新的小伙伴。
先來(lái)看看政府購(gòu)買服務(wù)模式，財(cái)綜4號(hào)文提出，“地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”在此背景下，成都等地紛紛出臺(tái)了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目采用政府購(gòu)買服務(wù)的地方性規(guī)定，項(xiàng)目也紛紛上馬。但是2017年6月1日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)）（“87號(hào)文”）橫空出世，提出嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。”在此背景下，對(duì)于土地開(kāi)發(fā)是否還能采用政府購(gòu)買服務(wù)模式，實(shí)務(wù)屆觀點(diǎn)不一，認(rèn)識(shí)也開(kāi)始動(dòng)搖。其實(shí)，土地儲(chǔ)備包括土地獲得、土地整理和前期開(kāi)發(fā)、土地收儲(chǔ)等多個(gè)階段，4號(hào)文鼓勵(lì)地方政府在土地獲得階段（拆遷安置補(bǔ)償環(huán)節(jié)）采用政府購(gòu)買服務(wù)模式，前期開(kāi)發(fā)階段采用政府采購(gòu)形式（敲黑板：注意兩者的區(qū)別）；87號(hào)文禁止地方政府在土地前期開(kāi)發(fā)階段采用政府購(gòu)買服務(wù)模式，至少?gòu)奈牧x上看，前后規(guī)定并無(wú)矛盾。不過(guò)，我心里還是有點(diǎn)迷糊，這里到底是想限制哪個(gè)環(huán)節(jié)采用政府購(gòu)買服務(wù)模式？究竟監(jiān)管部門(mén)意圖如何，讓我們坐等官方的說(shuō)法
土地儲(chǔ)備對(duì)資金需求大，地方政府表示壓力山大。土地開(kāi)發(fā)資金從何而來(lái)，除了借助專項(xiàng)債券，現(xiàn)在大熱的PPP模式能否雪中送炭？實(shí)務(wù)界對(duì)此認(rèn)識(shí)并不一致，實(shí)踐中已有地方政府大膽探索土地開(kāi)發(fā)PPP模式的案例，如2015年寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項(xiàng)目。但是，2016年10月11日財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號(hào)）要求，PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本“不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作”，導(dǎo)致地方政府一下子有些無(wú)所適從。其實(shí)從邏輯上看，單純的土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)工作不涉及運(yùn)營(yíng)，PPP項(xiàng)目公司基本上只能負(fù)責(zé)征拆資金提供、建筑物的拆除以及幾通一平的工作，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)基本上不具備PPP模式的適用前提，今后在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券將是開(kāi)發(fā)資金的主要來(lái)源。
盡管單純的土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)工作以PPP模式實(shí)施不可行，也并不意味著PPP與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)“緣分已盡”。2014年7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)），提出“土地綜合開(kāi)發(fā)”的概念，鐵路建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)納入一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建。這種模式同樣可以應(yīng)用于其他基礎(chǔ)設(shè)施與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相結(jié)合的建設(shè)項(xiàng)目中。
在“律動(dòng)PPP”文章《我的地盤(pán)，誰(shuí)做主？--片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP隨想》一文中，我提到過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā)“整體外包”的模式。片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中，土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，采用土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)PPP模式合作范圍的確定也符合項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)律。因此，即便是單純的土地開(kāi)發(fā)不適用PPP，在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)類型的PPP項(xiàng)目中，根據(jù)項(xiàng)目的必要性和邏輯關(guān)聯(lián)程度，融入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，也具有一定的合理性，不應(yīng)該一棒子都打死。當(dāng)然，效果如何，還待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。
