伴隨著《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)文)的下發(fā)，起于2013年，瘋狂于2016年的違法違規(guī)異化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資終于告一段落。財(cái)政部87號(hào)文并不是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身予以否定，而是地方濫用《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》(財(cái)綜[2014]96號(hào))文中地方可自行制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的權(quán)限，將本屬于工程建設(shè)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目按照所謂的“服務(wù)”進(jìn)行分類(lèi)，規(guī)避進(jìn)行政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式識(shí)別，不根據(jù)公共財(cái)政預(yù)算支出上限確定支出責(zé)任，而是超財(cái)政承受能力、超中期財(cái)政規(guī)劃的期限進(jìn)行違規(guī)融資，最終在所謂的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體——通常為本級(jí)政府的平臺(tái)公司形成無(wú)效資產(chǎn)，政府對(duì)提供購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體形成了事實(shí)上應(yīng)付義務(wù)，承接主體又以上述對(duì)政府形成的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)融資貸款投入項(xiàng)目建設(shè)，威脅了金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)安全，產(chǎn)生政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至超過(guò)地方政府之前的違規(guī)舉債的規(guī)模，到了必須下定決心整改的地步了。而87號(hào)文要求在2017年10月底之前整改完畢，那么在剩下4個(gè)月左右的時(shí)間如何能完成龐大的異化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資工作顯得特別重要，那么，如何進(jìn)行整改呢？
一、金融機(jī)構(gòu)提供政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資的操作路徑
提到整改，解鈴還須系鈴人，就得清楚金融機(jī)構(gòu)是如何給政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行違規(guī)融資的，才能反其道行之。金融機(jī)構(gòu)提供政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資通常需以下幾個(gè)步驟：
1、由財(cái)政部門(mén)根據(jù)貸款項(xiàng)目的類(lèi)別與地方制定的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄對(duì)應(yīng)，滿(mǎn)足符合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的要求，在所謂的“先有預(yù)算，后采購(gòu)”的前提下，對(duì)實(shí)施項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選擇（通常采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，如不能提供合適備選主體，則采取單一來(lái)源采購(gòu)方式）。
2、承接主體通常由本級(jí)政府的平臺(tái)公司取得（包括為某一項(xiàng)目新成立的國(guó)有公司），在取得中標(biāo)通知書(shū)的基礎(chǔ)上，由國(guó)有承接主體進(jìn)行發(fā)改立項(xiàng)，辦理環(huán)評(píng)等相關(guān)建設(shè)手續(xù)，同時(shí)由合作金融機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總體的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算（主要是本金、利息、稅費(fèi)及象征性的服務(wù)費(fèi)用）。
3、國(guó)有承接主體根據(jù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用的測(cè)算結(jié)論，與政府指定的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體簽訂《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同》，將合同項(xiàng)下的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押（通常也需要另一家國(guó)有單位擔(dān)保），在人大將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的全部費(fèi)用列入中期財(cái)政規(guī)劃及逐年列入財(cái)政預(yù)算的前提下，啟動(dòng)貸款的評(píng)審并發(fā)放貸款（以上還是不需要國(guó)有承接主體籌集購(gòu)買(mǎi)服務(wù)貸款資本金的前提下）。
二、異化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資整改路徑
異化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)整改的難點(diǎn)就是金融機(jī)構(gòu)已放款，已通過(guò)政府采購(gòu)的程序?qū)?gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體進(jìn)行選擇，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體多為政府平臺(tái)公司，項(xiàng)目以承接主體的名義立項(xiàng)。也就是上述項(xiàng)目在工程尚未完工，貸款已經(jīng)使用并接近本金償還期，項(xiàng)目實(shí)施主體為本級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司的前提下進(jìn)行整改，若沒(méi)有借助外力，上述為死循環(huán)，無(wú)法實(shí)施整改。有的專(zhuān)家說(shuō)整改為PPP項(xiàng)目啊！那么是否可以將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目整改為PPP項(xiàng)目？如何整改呢？
筆者認(rèn)為異化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資整改分為以下兩種情況（已完成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體采購(gòu)程序，尚未提取貸款的，向金融機(jī)構(gòu)聲明貸款按照87號(hào)文的規(guī)定，不允許繼續(xù)操作，由政府采購(gòu)主管部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)程序聲明作廢，項(xiàng)目重新走主管部門(mén)立項(xiàng)，整改為PPP項(xiàng)目）：
1、項(xiàng)目已經(jīng)完工，提取貸款已經(jīng)全部支付完畢工程款的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資整改方式
在政府不能提供資金注入國(guó)有公司用于整改和貸款金融機(jī)構(gòu)配合的前提下，將利用融資貸款形成于國(guó)有公司的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，劃轉(zhuǎn)至政府主管部門(mén)，由主管部門(mén)發(fā)起TOT 模式的PPP項(xiàng)目，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入注入國(guó)有公司用于償還金融機(jī)構(gòu)貸款完成違規(guī)融資整改，并逐步完成之前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)手續(xù)整改。同時(shí)參照財(cái)政部首單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目——鞍山市興業(yè)環(huán)城大道（東環(huán)段）PPP項(xiàng)目的操作方式，在PPP運(yùn)營(yíng)期間履行社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式提前完成投入資金的收回。
2、項(xiàng)目正在實(shí)施，提取貸款用于支付部分工程款的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資整改方式
此種情況形成死循環(huán)，必須借助外力，通常在本級(jí)財(cái)政資金緊張的情況下，通過(guò)新增地方債、政府平臺(tái)自主化市場(chǎng)化融資（包括發(fā)行債券及票據(jù)類(lèi)產(chǎn)品）、地方政府成立融資擔(dān)保公司用于本級(jí)平臺(tái)公司貸款擔(dān)保等符合相關(guān)文件規(guī)定的前提下，償還已經(jīng)使用的金融機(jī)構(gòu)貸款（含借入資本金），解除金融機(jī)構(gòu)的限制，收回出具的相關(guān)文件，撤銷(xiāo)對(duì)國(guó)有公司的項(xiàng)目立項(xiàng)及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中標(biāo)通知，將項(xiàng)目回歸給主管部門(mén)，再通過(guò)PPP等合規(guī)模式進(jìn)行操作。
以上為筆者對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)違規(guī)融資進(jìn)行整改的探索性分析，期間還會(huì)有諸多本文尚未提及的問(wèn)題，希望對(duì)異化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資整改工作起到一定的推動(dòng)作用，清除PPP推廣的障礙。
