財預[2017]87號文（以下簡稱87號文）第三條“嚴格規范政府購買服務預算管理”中提出政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務。
本人先前已撰文分析，棚戶區改造項目是87號文負面清單中的例外，可以按政府購買服務方案實施。目前，官方財政部門雖然沒有明確表態，但大部分金融機構經過一陣子的彷徨猶豫后，又擼起袖子加油干，開始介入棚戶區改造項目。
那么，棚戶區改造項目授信時如何理解并執行87號文的先預算后購買的要求？我們根據國務院、財政部以及浙江省財政廳的幾份文件整理，循序漸進，逐一推理，來解決這個問題。
一、預算和中期規劃的區別
87號文前，實務工作中有時會把預算和中期財政規劃混為一談，要求財政部門在一份文件上明確項目資金納入預算及中長期財政規劃。但實際上兩者既有一定聯系，又有本質差別，主要區別如下：
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用大白話來表述就是：預算和中期規劃都是一年編制一次，但預算只管一年，中期財政規劃管三年。
為什么說中期財政規劃可以管三年呢？
國發[2015]3號的基本原則中的第3點提到，“中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。”第4點提到，“強化中期財政規劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行”。文中很清楚地明確中期財政規劃對當年度預算編制的約束性和下一年度預算編制的指導性。
順便提醒一下，目前還沒有文件提出中長期財政規劃的概念，此外，編制中期財政規劃不是對每個級別的政府都有的硬性要求。國發[2015]3號規定“各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規劃，經同級人民政府批準后，報財政部備案。”“省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規劃和當地中期財政規劃”。文件很明確的表述中期財政規劃對省級財政部門有編制要求，但是對省級以下部門卻沒有強制性要求。估計是這個中期規劃編制難度系數太高，某些地方財政部門暫時難以勝任。
二、誰編制預算、誰批準預算，預算的流程？
根據《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“預算法”）第二章“預算管理職權”梳理：
1.縣級以上地方各級政府編制本級預算、決算草案；
2.地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；
3.各部門編制本部門預算、決算草案。
4.縣級以上地方各級人民代表大會批準本級預算報告。
結合“預算法”，并根據2016年發布《中華人民共和國預算法實施條例》（征求意見稿），預算編制的責任主體和流程如下：
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請注意兩點，一是在人民代表大會批準之前的是預算草案，批準后的才是年度預算。二是預算批準后，遇到突發事件，是否可以調整預算，誰來批準？根據“預算法”第七章預算調整：“縣級以上地方各級預算的調整方案應當提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”
因此，如果擬授信的棚改項目在預算編制時來不及納入當年的預算，可以要求政府部門提出，向人大常委會申請進行預算調整，經人大常委會審查和批準后納入當年預算。
三、政府購買服務的預算流程是怎么樣的？
根據浙江省財政廳2014年9月10 印發的《浙江省政府購買服務預算管理辦法》，第三章第九條：購買主體應按照現行部門預算編制管理的有關規定，在編制年度部門預算時，同步編制政府購買服務預算。
編制政府購買服務預算與年度部門預算同時進行，確切的說，政府購買服務支出是部門財政預算支出的一部分，購買服務預算是部門預算的組成部分。既然如此，政府購買服務預算流程就是本文第二部分的預算流程。
四、先預算后購買的依據
日常業務中很多人會說87號文開始要求“先預算后購買”。其實87號文對此只是再次強調而已，先預算后購買在財政部門的文件早就有了規定。《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第四章第十八條“購買主體應當在購買預算下達后，根據政府采購管理要求編制采購實施計劃，報同級政府采購監管部門備案后開展采購活動。”文件說得很清楚，須在購買預算下達后，編制采購計劃，開展采購活動。
那誰來下達購買服務預算？采購監管部門是誰？
答案都是財政部門。“預算法”第十四條：經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表……。財綜[2014]96號第二十七條：財政部門審核后的購買服務項目表，隨部門預算批復一并下達給相關購買主體。也就是說財政部門依據人大批準通過的預算，逐一向各部門下達預算批復、報表（購買服務項目表）。
五、購買服務的流程
梳理完預算流程后，再來談談購買服務流程。
翻看各地方政府發布的《政府向社會力量購買服務的實施意見》，關于政府購買服務的流程說得語焉不詳，讀起來令人抓狂。浙江省財政廳2014年發布了《關于印發浙江省政府購買服務采購管理暫行管理辦法的通知》（浙財采監[2014]28號），文件較為詳細地規定了采購流程、采購方式、采購組織實施管理等內容。流程整理如下：
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六、先預算后購買在棚改項目中會遇到那些問題？
先預算后購買的理論流程概括來說，預算由部門（購買主體）上報財政，財政匯總編制預算草案報政府審核，最后由人大批準，預算才正式生效。然后預算指標由財政部門批復部相關部門，購買主體再著手開展政府購買服務活動。
但在實踐操作，特別是棚改項目授信，總會遇到各種問題。
（一） 先有項目還是先有預算？
先在這里贅述一下：棚改項目實際有三個流程：一是項目自身的合規性審批流程，二是預算流程，三是購買服務流程。現在先預算后后購買的流程已經很明確了。那么，編制預算的時候，項目自身應該具備什么條件？發改局已立項？項目建議書編制？可研報告編制，還是可研批復？根據浙江省財政廳2014年9月10 印發的《浙江省政府購買服務預算管理辦法》，第三章第六條：政府購買服務實行“項目申報，預算統籌、績效評價、信息公開”的預算管理辦法。
項目申報在預算統籌前面。因此，編制預算時，項目應至少已立項完成。嚴格來說，項目建議書、可研報告是預算編制的依據，因此，編制預算時項目的建議書或可研報告應已具備。
（二） 實踐中的先預算后購買
棚改項目的購買服務在實施過程中，地方政府為了提高效率，往往是購買預算流程和采購流程同時或相隔很短的時間發起。這時候采購部門往往還未取得財政部門的預算批復。兩個流程組織過程中，要核對預算指標下達與購買服務的采購公示、中標公告、購買服務協議簽訂時間的前后邏輯性。
（三）如何確定項目采購資金已納入預算
這是一個比較頭疼的問題。最簡單的是能從部門（購買主體）的公開信息中找到依據。“預算法”第十四條：經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。如果能從公開信息中找到對應的項目，那就是皆大歡喜。但需要注意的是，項目納入預算的金額是否與已簽訂的購買協議中當年需要支付的金額一致。
但是現實往往是事與愿違，政府部門的信息公開與文件規定的還是有一定差距。這個時候，金融機構的做法就五花八門了：有些要求購買主體提供納入預算的過程性文件；有些要求政府、財政部門出具確認函；有些則要求人大常委會出具決議。然而在與政府的談判過程中，獲得這些文件的難度很高。
那應該如何化繁為簡，抓住關鍵點呢？
我們知道在整個預算編制、審批的過程中，雖然最終的批準權在人大，但最關鍵部門卻是財政部門。“預算法”中，財政部門不僅是匯總預算編制、向部門批復預算、同時也是預算的具體組織執行部門，地方國庫的支配權也在財政部門。即使是由人大表決的總預算草案和總預算執行情況也是財政部門代表政府向人大會議做的報告。
綜上所述，我們認為最了解預算，最能代表政府對外作出預算聲明的權威部門應該是財政部門。項目資金是否納入預算，向財政部門征詢并得到確認已足夠了。
（四）棚改項目的最長貸款期限
雖然沒有權威部門解答，但是金融機構已基本達成共識：棚改項目不僅是政府購買服務負面清單的例外，而且可以不受中期財政規劃三年時間的限制。
那么棚改項目的最長貸款期限可以做幾年？根據2014年9月《中國人民銀行 中國銀行業監督管理委員會關于進一步做好住房金融服務工作的通知》：“鼓勵銀行業金融機構按照風險可控、財務可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造和保障房建設項目。對公共租賃住房和棚戶區改造的貸款期限可延長至不超過25年。”
本文援引政府的幾個法律、文件，通過整理分析，把先預算、后購買的理論和實踐操作講得很清楚了。鄭重提醒金融機構：做棚改項目時不要再存僥幸心理，閉著眼睛做，一廂情愿地認為政府是會最終兜底的。
2017年7月，浙江省人民政府發布《關于地方政府性債務風險管控與化解的意見》，第一次明確提出要追究金融機構違規融資的責任：對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任。
所以做棚改項目一定要牢記三點：
第一是棚改項目的真實性，一定要確認項目已進入國家認可的棚改名錄；
第二是預算的真實性，一定要向財政部門征詢并確認購買協議中當年須支付的資金已納入預算；
第三是用途的真實性，一定要求確保貸款用途投入到棚改項目中。
