作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業(yè)領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
自從《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（“43號文”）明確地方政府舉債必須采取政府債券方式以來，地方政府專項債就成了熱門話題，哪些領域能發(fā)行地方政府專項債、有哪些要求、有哪些雷區(qū)？“等米下鍋”的地方政府都坐等更加明確的規(guī)定。
《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）（“62號文”）、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]97號）（“97號文”）的公布標志著土地儲備和收費公路領域的專項債的試點的開始。目前已有北京、廈門、福建試點發(fā)行了土地儲備債券，規(guī)模合計140億元。此前我預測，土地儲備專項債、收費公路專項債不會是特殊領域的個別現(xiàn)象，今后各類專項債券將會“百花齊放”（詳見“律動PPP”文章《專項債vs. PPP：收費公路有freestyle嗎？》）。果不其然，2017年8月2日，財政部《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）（“89號文”）就應聲而出。
既然43號文已經對地方政府專項債的發(fā)行要求和規(guī)則作出了明確規(guī)定，那么財政部推出89號文又是要強調什么呢？重點都已經寫在了標題里：項目收益與融資自求平衡。具體來說：
一是債券規(guī)模方面限制，不計償還能力的濫發(fā)專項債無疑是“今朝有酒今朝醉”的短視行為，因而89號文要求各地要嚴格執(zhí)行法定限額管理，在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
二是債券項目方面限制，并非任何公益項目都能發(fā)行專項債債券。43號文將地方政府債券分為兩類，沒有收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)才可以由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。89號文要求，發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。
三是信息披露。融資和收益能否平衡當然不只是地方政府說了算，地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息，接受公眾的監(jiān)督和檢驗。
四是償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。除了硬性的“封閉式”償債規(guī)則，89號文也給出了緩沖的余地，“因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發(fā)行相關專項債券周轉償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。”這一“借新還舊”的規(guī)則在62號文中已有體現(xiàn)。但是考慮到債務的安全性，防止地方政府借此規(guī)定拖延履行償還債務的義務，理應對“借新還舊”作出一定的限制，明確“借新還舊”對的條件以及期限，要求地方政府充分論證“收入暫時難以實現(xiàn)”的現(xiàn)實性和客觀性。
89號文甫一發(fā)布，不少媒體就將其冠以“中國版市政債”的稱號，恍惚間以為又是一個和土儲債、收費公路專項債并列的具體地方政府專項債品種面世，但是仔細一看89號文的內容和上述解讀，似乎并不是這么一回事。這里所說的“市政債”一詞源自美國，美國市政債券按照責任義務可以分為一般責任債券和收益?zhèn)话阖熑蝹饕獌斶€來源是稅收收入，收益?zhèn)酝顿Y項目收益作為償債資金來源。因此，與其說89號文提到的“地方政府專項債券”是“中國版市政債”，倒不如說是保留了“中國特色”的“中國版市政收益?zhèn)?rdquo;更為準確。
強調項目收益與融資自求平衡，發(fā)債走市場化道路，閉環(huán)的管理有效控制債務風險的外溢，是地方政府債券發(fā)展的重大突破也是必然選擇。相比沒有收益支撐的一般政府債券，專項債券發(fā)展的潛力和空間無疑更大，摩拳擦掌的地方政府，眼下就可以行動起來了。
