作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
早在2016年10月11日，財(cái)政部就發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)），垃圾處理、污水處理新建項(xiàng)目“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，其他公共服務(wù)領(lǐng)域具備條件的，“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證。2017年7月18日，財(cái)政部、住建部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）（“《通知》”）可謂“兩個(gè)強(qiáng)制”的升級(jí)版，“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式”。垃圾處理、污水處理同屬于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加之隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各地對(duì)污水處理和垃圾處理的需求急劇增加，地方政府有強(qiáng)烈的意愿和企業(yè)進(jìn)行PPP合作，因而財(cái)政部選擇在市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的污水、垃圾處理領(lǐng)域重點(diǎn)推廣PPP模式尚在情理之中，只是“全面實(shí)施”這一表述實(shí)在罕見(jiàn)，也難怪《通知》甫一發(fā)布，朋友圈里討論之聲就不絕于耳。
根據(jù)《通知》內(nèi)容，“全面實(shí)施”包括幾層含義：所有項(xiàng)目、所有環(huán)節(jié)、全面監(jiān)督。
所謂“所有項(xiàng)目”是指各類(lèi)污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式；對(duì)于存量項(xiàng)目也要有序推進(jìn)轉(zhuǎn)型為PPP模式。目前，各地污水、垃圾處理廠已基本布局，未來(lái)增量有限，因而《通知》對(duì)于存量項(xiàng)目的影響將更為顯著。不同于純公益性質(zhì)的PPP項(xiàng)目，污水、垃圾處理廠有著穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入現(xiàn)金流，對(duì)于地方政府而言無(wú)疑是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，即便監(jiān)管部門(mén)三令五申要求地方政府拿出優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)進(jìn)行PPP運(yùn)作，不少政府還是“顧左右而言他”，堅(jiān)持肥水不流外人田，此類(lèi)項(xiàng)目大多留給了地方政府平臺(tái)公司。此番《通知》要求污水、垃圾處理廠全面轉(zhuǎn)為PPP模式，恐怕地方政府不得不“獻(xiàn)寶”了。只是，《通知》對(duì)于“污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目”的范圍界定仍然不甚清晰，例如污泥的處理、中水的處理是否也可以算作污水處理領(lǐng)域的項(xiàng)目，都還需要相關(guān)部門(mén)給出說(shuō)明。
所謂“所有環(huán)節(jié)”，是指“在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對(duì)污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合”。《通知》在列舉污水和垃圾處理環(huán)節(jié)時(shí)并未使用“等”字，我們無(wú)法判斷這是否意味著“收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置”已是窮舉，更不能確定新建管網(wǎng)環(huán)節(jié)是否也屬于“各環(huán)節(jié)”的范圍。2015年2月13日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建[2015]29號(hào)）指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)。《通知》也強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利”。一方面，從政策的導(dǎo)向看，廠網(wǎng)一體是未來(lái)污水處理廠發(fā)展的方向；但另一方面，污水管網(wǎng)的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性都決定了難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，屬于沉淀資產(chǎn)。如何真正實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體，將管網(wǎng)建設(shè)環(huán)節(jié)并入PPP項(xiàng)目，依然需要實(shí)踐的不斷探索。
所謂“全面監(jiān)管”是指《通知》為地方政府劃定五條界線：不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不得承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金，不得做保本承諾，不得承諾最低收益。其實(shí)這些規(guī)定也是“老生常談”，監(jiān)管部門(mén)為了規(guī)范“明股實(shí)債”、“假PPP”可謂是操碎了心。看到這里不少人又開(kāi)始擔(dān)心：地方政府不得向社會(huì)資本方承諾最低收益，是否意味著就不能承諾最低污水、垃圾供應(yīng)量了呢？這么想的人可能是對(duì)“最低收益承諾”有什么誤會(huì)。污水、垃圾處理項(xiàng)目中，污水和垃圾的收運(yùn)通常由政府部門(mén)主導(dǎo)，項(xiàng)目公司對(duì)污水、垃圾的供應(yīng)量都不具有控制力，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)行為或依靠其主觀努力獲得預(yù)期的處置物，如不設(shè)置保底供應(yīng)量，對(duì)于社會(huì)資本方而言，無(wú)疑加大了不可控的風(fēng)險(xiǎn)，并可能將此風(fēng)險(xiǎn)成本體現(xiàn)到污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)中，形成不合理的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。設(shè)置保底供應(yīng)量合理合法，實(shí)踐中亦多采用，“保底收益”與“保底供應(yīng)量”不可混淆。
除上述內(nèi)容，《通知》中“必須成立項(xiàng)目公司”、“按效付費(fèi)”、“統(tǒng)籌農(nóng)村污水垃圾處理資金”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)減少資金投入”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域流域環(huán)境治理”等規(guī)定亦是值得關(guān)注的重點(diǎn)。《通知》一出，新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮又將來(lái)臨，但是“熱潮”之下更需冷思考。公共服務(wù)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)分暫且按下不提，也不討論財(cái)政部是否有權(quán)對(duì)該領(lǐng)域發(fā)文監(jiān)管，《通知》的出發(fā)點(diǎn)固然是好，但正如我在“律動(dòng)PPP”文章《財(cái)政部公共服務(wù)領(lǐng)域PPP新政速評(píng)：紅了櫻桃，綠了芭蕉》里所說(shuō)的，發(fā)展PPP切不可一廂情愿，閉門(mén)造車(chē)。一旦PPP模式成為新建污水、垃圾處理廠的唯一選擇，問(wèn)題也將接踵而至：沒(méi)有社會(huì)投資人的地區(qū)還能不能建污水、垃圾處理廠？會(huì)不會(huì)迫使不具備條件的地方政府為了建設(shè)污水、垃圾處理廠而包裝PPP？物有所值評(píng)價(jià)還需不需要？不論是否“物有所值”都采用PPP模式，“為了PPP而PPP”的思路恐與提高公共服務(wù)效率的初衷南轅北轍。
