作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
在2017年7月5日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，地方政府要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式引入各類投資。2017年7月7日，發(fā)改委就“聞風(fēng)而動(dòng)”，發(fā)布了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號(hào)）（“《通知》”），鼓勵(lì)通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，盤(pán)活現(xiàn)有的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
存量資產(chǎn)一直以來(lái)都是PPP政策關(guān)注的重點(diǎn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）就明確指出，鼓勵(lì)廣泛采用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等PPP模式，推動(dòng)融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。政府推進(jìn)PPP的一個(gè)重要考慮，就是通過(guò)存量資產(chǎn)PPP來(lái)緩解地方債務(wù)壓力，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以存量資產(chǎn)PPP的形式，收回資金以償還貸款，或者在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)時(shí)將債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方。
從發(fā)改委層面而言，更是在部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中不斷強(qiáng)調(diào)盤(pán)活存量資產(chǎn)的重要性：《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號(hào)）要求盤(pán)活現(xiàn)有重大水利工程國(guó)有資產(chǎn)，選擇一批工程通過(guò)股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本參與；《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號(hào)）提出要支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購(gòu)、重組改制等資本運(yùn)作方式盤(pán)活鐵路資產(chǎn)，廣泛吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大鐵路建設(shè)資金籌集渠道，優(yōu)化存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。
道理都懂，可還是過(guò)不好這一生。總體看，目前我國(guó)已實(shí)施的PPP項(xiàng)目大多數(shù)屬于新建項(xiàng)目，原因何在呢？就在新建項(xiàng)目紛紛上馬之際，發(fā)改委重提盤(pán)活存量項(xiàng)目，這醉翁之意在哪里呢？
2017年6月1日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)(2017)87號(hào)），要求各地全面摸底排查本地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)情況，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期將違法違規(guī)問(wèn)題依法依規(guī)整改到位，這意味著列入負(fù)面清單的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目只能暫停。以政府購(gòu)買服務(wù)形式興建的在建工程將何去何從，是令不少人苦惱的問(wèn)題。此番《通知》將存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重新分類為擬采取PPP、已采取PPP和在建項(xiàng)目，提出“對(duì)在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理”無(wú)疑為此類進(jìn)退兩難的項(xiàng)目提供了一條出路。在地方政府融資全面規(guī)范的背景下，銀行貸款也普遍收緊，部分在建的非PPP項(xiàng)目或面臨資金接續(xù)的困難，鼓勵(lì)這些項(xiàng)目采用PPP模式也是為其后續(xù)融資做準(zhǔn)備。將“尷尬”的“政府購(gòu)買工程”完善手續(xù)變更為PPP、終止合同進(jìn)行TOT、ROT操作，資產(chǎn)組合后進(jìn)行其他市場(chǎng)化操作，對(duì)各方而言都是很好的選擇。
嚴(yán)格意義上說(shuō)，TOT模式下資產(chǎn)的“轉(zhuǎn)讓”發(fā)生在政府和社會(huì)資本方之間。但是，考慮到資產(chǎn)的現(xiàn)狀，具體的交易關(guān)系既可能發(fā)生在企業(yè)之間，也可能是政府與企業(yè)（社會(huì)投資人）之間。《通知》強(qiáng)調(diào)將公開(kāi)招標(biāo)作為存量資產(chǎn)項(xiàng)目社會(huì)資本選擇的首選程序,而《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委32號(hào)）（“32號(hào)令”）則要求企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行（進(jìn)場(chǎng)交易）。無(wú)論從交易程序上，還是選擇標(biāo)準(zhǔn)上，都需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。
一個(gè)有意思的問(wèn)題是，存量資產(chǎn)中的一些項(xiàng)目，比如市政道路、污水管網(wǎng)等，是否也可以作為“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”進(jìn)行存量資產(chǎn)的PPP操作呢？進(jìn)一步追問(wèn)，盡管總說(shuō)地方政府要拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行PPP操作，但是各地城投公司轉(zhuǎn)型也都希望將好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目攬入懷中，金屋藏嬌，這種情況下，各地政府有多大的動(dòng)力靚女外嫁，讓肥水流了外人田呢？
《通知》結(jié)尾建議各省級(jí)發(fā)改委推薦本地區(qū)3－5個(gè)運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)效果好的項(xiàng)目，由發(fā)改委從中遴選若干示范項(xiàng)目，組織推廣。各位當(dāng)歷兵秣馬，靜待存量資產(chǎn)PPP的大潮來(lái)襲。
