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    目前入庫的項目中，存量項目比例很少，其底層的邏輯是：好的項目政府不愿拿出來，政府愿意出讓的項目社會資本拿不到利益。總結(jié)原因如下：

原因一：新建項目容易體現(xiàn)政績，各地方政府上到一把手，下至主管部門，都自然將精力向新建項目傾斜，積極協(xié)調(diào)、投入資源。不管是采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式，項目推進都能克服萬難。而存量項目因無法直觀感受到政績，地方政府的目光投向自然就明顯減弱了。

原因二：對于在建項目（此文中筆者將其視為類存量項目），銀行貸款或上級補貼資金已經(jīng)全部或部分到位了，此時如果轉(zhuǎn)成PPP模式，無端增加了政府部門項目運行建設(shè)的風險，而且已經(jīng)審批到位的資金也可能就此取消，此時轉(zhuǎn)化PPP模式的實際效果卻還處于不確定的狀態(tài)。故此，在建項目轉(zhuǎn)化為PPP模式對地方政府的吸引力并不大。

原因三：對于已穩(wěn)定運行且使用者付費良好的項目，比如電廠、高速公路、大中城市的水廠、污水處理廠、城市供暖等項目。在政府的領(lǐng)導下已經(jīng)穩(wěn)定運營，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的國有企業(yè)管理下，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的利益體系。也正是在這些行業(yè)，普遍存在運營效率低下、價格形成機制混亂、公共產(chǎn)品質(zhì)量差等一系列問題，本應(yīng)該成為政府盤活存量資產(chǎn)的重中之重。可這些社會資本真正有興趣投資的項目，卻因種種原因是地方政府或者已形成壟斷地位的國有企業(yè)最不愿意推進PPP模式的存量項目。

原因四：地方政府真正愿意推廣的存量項目是“曬太陽”項目或爛尾項目。那些曾經(jīng)跟著國家政策一窩蜂上馬的項目：如光伏、風力發(fā)電、小城鎮(zhèn)的污水、停車場等項目，很多因為沒有實際需求而處于“曬太陽”的狀態(tài)；也有很多項目運行過程中發(fā)生資金困難而擱置的爛尾項目，地方政府希望憑借社會資本的力量繼續(xù)推進這些項目，但現(xiàn)實是，很多爛尾項目即使建成了也會變成“曬太陽”項目。所以，對社會資本根本不具有吸引力。

（一）社會資本運營意愿普遍不足、適格運營主體缺位

在筆者的PPP的法律服務(wù)實踐中發(fā)現(xiàn)施工利潤與配套物業(yè)開發(fā)是社會資本愿意投入PPP項目的兩大根本原因。而存量項目可能沒有或是只有少量施工利潤，配套物業(yè)開發(fā)也是可遇不可求的項目匹配資源。為了推進存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化PPP項目及存量資產(chǎn)盤活的進程，需要在市場上尋找，甚至培育出重要的第三種投資意愿，即期待獲得運營收入的意愿，這應(yīng)當是現(xiàn)階段相關(guān)部門的首要工作。

應(yīng)當看到，我國的基礎(chǔ)設(shè)施運營從來都掌握在國有企業(yè)或事業(yè)單位手中，在該類行業(yè)公私企業(yè)競爭機制還沒有形成的今天，那些曾經(jīng)的鐵飯碗們，也沒有理由離開現(xiàn)有體制去打造或加入社會運營企業(yè)的意愿。目前的市場上，很難覓到具有較強基礎(chǔ)設(shè)施運營能力的社會企業(yè)。希望依靠社會資本提高公共資產(chǎn)運營效率的目的，也難免因此類主體的缺乏而無法實現(xiàn)。

根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國際運營經(jīng)驗，提高運營能力、降低運營費用的關(guān)鍵點是政府提供一定地域范圍內(nèi)的行業(yè)壟斷性，增加運營規(guī)模以獲得規(guī)模效益，而這就需要實力極強的運營企業(yè)存在，有能力以一定規(guī)模、在一定地域范圍內(nèi)良性運營。就現(xiàn)狀而言，在短期內(nèi)指望倚靠市場自發(fā)形成這類巨無霸運營企業(yè)基本沒有可能。

（二）培育專業(yè)化區(qū)域性運營企業(yè)

鑒于目前市場上幾乎沒有擅長基礎(chǔ)設(shè)施運營的專業(yè)化社會資本。為了推進存量項目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤活，培育專業(yè)化區(qū)域性運營企業(yè)。應(yīng)當以省級政府為平臺，力推有此類發(fā)展意愿的社會企業(yè)組建專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運營公司，并加入一批徹底轉(zhuǎn)制了的地方基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)，給予一定的政策、資金支持，培養(yǎng)其成為主要以運營利潤為目的的專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運營公司。若能夠讓這類運營公司像房地產(chǎn)企業(yè)和投資公司一樣開始四處尋找項目了，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化乃至新建PPP項目的春天就來了。

存量項目少的一大原因是政府沒有拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這首先是因為政府的行政管理機制沒有跟上，目前雖然從國家層面開始積極推廣存量項目轉(zhuǎn)化，但是存量項目的實施并不會在本屆政府的績效考評中體現(xiàn)，況且國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移總還是一件充滿風險的工作，等到本屆政府換屆時還平白多了一個審計項目，所以地方政府的動力不足。

其次，存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)總有著盤根錯節(jié)的利益環(huán)節(jié)，既有本地政府的現(xiàn)實收益，又有央企、國企的深度介入，想要讓政府出讓具備優(yōu)良運營收入的存量資產(chǎn)，沒有中央層面的深度改革制度配套是無法想象的。

另一方面，地方政府應(yīng)當進行認知升級，充分認識到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合營除了能夠提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供應(yīng)外，還能改善地方政府的近期財政狀況，通過TOT模式集中獲得一筆可觀的特許經(jīng)營權(quán)出讓收益，同時降低政府管理負擔、減少財政支出、解決地方債務(wù)，將資金運用到急需建設(shè)的項目上。通過對項目的合理籌劃運作，用存量項目扶持新建項目的建設(shè)。地方政府應(yīng)當慢慢掌握企業(yè)的財務(wù)項目運作理念，依靠存量資產(chǎn)變現(xiàn)，用最大的財務(wù)杠桿，可控的項目風險，干最多的實事，從而不懼于將好項目拿出來進行公私合營。要知道，有舍才有得，這條真理不管是對企業(yè)還是對地方政府，都是有效的。

縱觀我國近2000年經(jīng)濟史，對于私營經(jīng)濟進入壟斷行業(yè)的管理，就是一場一抓就死、一放就亂的循環(huán)。我國改革開放后，也嘗試在多個存在天然壟斷及涉及民生的領(lǐng)域放開私營經(jīng)濟進入，比如曾經(jīng)在石油、鐵路等行業(yè)都進行過類似嘗試，但最后都敵不過既有利益集體的訴求而虎頭蛇尾。如今的PPP模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，是采用完全的國有體制還是完全的私人特許經(jīng)營間的一種積極妥協(xié)。是在維護國家利益的同時，利用社會資本的力量完成服務(wù)及運營能力的升級。

當前，社會資本全面進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、政府轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)在各方面的條件都已經(jīng)具備。相比于上世界90年代，雖然當時我們有著極大的國企改革熱情，但是卻沒有相對應(yīng)的管理能力，而如今我們有了實力強大的民營資本、資金充沛的金融機構(gòu)，有經(jīng)驗豐富的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所為交易保駕護航，有相對成熟的資本市場對項目資產(chǎn)進行合理估價及場內(nèi)外交易。對于PPP公私合營模式，在社會資本端已經(jīng)基本整裝待發(fā)，差的就是政府方的逐漸放開了。

應(yīng)當看到，目前油價、水價、電價、通訊服務(wù)等壟斷行業(yè)無疑成為了社會關(guān)注的焦點，也曾不止一次有社會資本詢問為什么少有電廠的PPP項目？可見，在這些領(lǐng)域，只要能放手去運用PPP模式，就會帶來一大波投資熱，在宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，為政府帶來副作用最小的投資效益。

（一）推進存量項目轉(zhuǎn)化的契機

目前，將優(yōu)質(zhì)存量項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為PPP項目的難度還是結(jié)構(gòu)性的、不易突破的。可以試著嘗試利用以下契機首先開展存量項目的轉(zhuǎn)化。

在財政部關(guān)于《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)發(fā)布后，大量地方政府通過政府購買服務(wù)落地的項目遭遇斷貸，很多建設(shè)過半的項目迫于壓力重新招標。這些項目里不乏盈利能力優(yōu)越的項目，可以作為推廣在建項目（類存量項目）轉(zhuǎn)化為PPP模式進行運作。各地政府也可以以此積累存量項目轉(zhuǎn)化的運作經(jīng)驗。

（二）推進此類項目的普遍性難點

經(jīng)常會出現(xiàn)的狀況是，由于存量部分占比過大，如果政府以此存量資產(chǎn)入股的話，將使得政府所占的項目公司股權(quán)超過50%。根據(jù)《PPP合同指南》的規(guī)定：“項目公司由政府和社會資本共同出資設(shè)立的，政府在項目公司的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)”由此規(guī)定可知，如果政府方投資項目公司，為了不合并報表，則規(guī)定政府方不能控股以及控制項目公司。

另外，此類項目還存在著承上啟下的操作困難。

1）原簽約施工方需要先行進行結(jié)算、終止合同并組織退場，這一條在實際操作中難度很大，原施工合同因違反《政府采購法》而可能被認定無效，政府方應(yīng)當承擔其過錯責任，賠償原施工方的實際損失，這筆賠償?shù)臄?shù)額可能相當大，政府方也很難通過正常流程進行支付，此時原施工方的退場就會存在很大的阻力。

2）原施工方的退場需要確認其質(zhì)量合格并進行結(jié)算，改造轉(zhuǎn)化部分需要重新計算總投資，這一工作需要花費大量時間，并通過漫長審計流程才能完成。完成PPP前期流程也需要幾個月的時間，而這一期間內(nèi)，原項目只能停滯，造成不良的社會和政治影響。

3）一些改造轉(zhuǎn)化項目中施工利潤高的部分已經(jīng)被原施工方干完了，承接的PPP項目公司的社會資本方拿不到施工利潤，項目承接的積極性大為降低。

4）很多改造轉(zhuǎn)化項目，因為銀行斷貸，政府可能只是差了最后一筆錢。此時，政府方希望通過PPP模式變相融資的欲望將無比強烈，這樣操作還能避免與原施工方解除合同、組織人員退場等一系列麻煩。政府方簽訂PPP合同后，要求項目公司將錢打到政府賬戶上，或是由項目公司直接向原施工方進行支付，再由政府根據(jù)PPP合同按年支付，施工部分還是由原施工方負責。操作看起來簡單，但是卻將一個國家積極推廣的存量轉(zhuǎn)化項目做成了一個政策禁止的變相融資PPP項目。

綜上所述，這些項目推廣轉(zhuǎn)化著實不易，但是改造轉(zhuǎn)化似乎又是這些項目想要繼續(xù)完成建設(shè)的唯一出路。

筆者認為，能夠依靠使用者付費落地的PPP項目就是獲得了市場頒發(fā)的可行性批復(fù)。其社會效益及經(jīng)濟效益遠大于政府部門靠紙上談兵實施的項目。推進存量項目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤活，既要靠國家放開相關(guān)行業(yè)，靠地方政府舍得放出優(yōu)良資產(chǎn)，又要靠社會資本自行甄別、積極發(fā)起，才能獲得最佳的經(jīng)濟效果。

根據(jù)目前的實際情況，社會資本可以根以下幾條標準甄別可行的存量項目：

1）項目目前運行出現(xiàn)了一定的問題，無法提供足夠的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，卻存在著實際的公共需求，或是因為運行成本過高，政府不得不常年對項目的運行支付補貼。

2）項目建設(shè)過程中，因為任期銜接問題而停止支付；或是因為政策變化而遭遇金融機構(gòu)停貸；或因為建設(shè)工藝上遇到問題，或是與原施工方發(fā)生嚴重糾紛而停工且繼續(xù)履行不能等。此類陷入停滯的項目適合社會資本方與政府方直接接洽，轉(zhuǎn)化為PPP模式。

3）一些原本沒有實際需求的BT項目，社會資本方認為自己有能力通過一定的改建或市場運營創(chuàng)建需求的，可以積極開拓此類項目的轉(zhuǎn)化。比如大型旅游公司對旅游BT項目的接盤，可以采用PPP模式，既能解決政府的存量債，又能盤活資產(chǎn)，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。

4）亟待改善基礎(chǔ)設(shè)施的學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院，嚴重損壞或通行能力不足的道路、橋梁等。政府可能還沒有把這些設(shè)施的改善提上備選項目庫名單，對項目應(yīng)該如何操作也沒有具體想法時，社會資本也可以主動提出承接這些項目的存量資產(chǎn)，通過自己的能力獲得一定的運營收入，不足部分由政府進行補足。

在PPP的大潮中，社會資本應(yīng)當扮演啄木鳥的功能，主動尋找基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，有效利用存量資產(chǎn)，發(fā)揮其盈利能力，同時幫助政府完成新建投資及改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的施政愿望。讓項目的建設(shè)以其盈利性為導向，反過來發(fā)揮最大的公共效益。在具體指標上，筆者認為，以上項目理論上都是政府不愿付費的項目，所以應(yīng)當采用充分審慎的原則進行選擇。項目可能的穩(wěn)定年使用者付費收益評估原則上不應(yīng)低于項目總投資的8%。當然政府也可以采用“項目+物業(yè)”模式或其他資源補貼的形式彌補項目收入上的不足。對于政府方而言，只要這些補貼能夠使得項目發(fā)揮更大的總體效益，就值得投入這些資源。

我國《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號）規(guī)定：“國有資產(chǎn)占有單位進行國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營的，應(yīng)當進行資產(chǎn)評估，國有資產(chǎn)評估應(yīng)當按照：申請立項、資產(chǎn)清查、評定估算、驗證確認這四個步驟進行。委托單位收到資產(chǎn)評估機構(gòu)的資產(chǎn)評估結(jié)果報告書后，應(yīng)當報其主管部門審查；主管部門審查同意后，報同級國有資產(chǎn)管理行政主管部門確認資產(chǎn)評估結(jié)果。經(jīng)國有資產(chǎn)管理行政主管部門授權(quán)或者委托，占有單位的主管部門可以確認資產(chǎn)評估結(jié)果，并據(jù)此作為轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)的底價。”

目前來說，在PPP項目中，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的途徑按難易程度區(qū)分可分為以下四種：：

1）所有權(quán)轉(zhuǎn)讓

政府注入項目公司的是完整可運營的項目資產(chǎn)所有權(quán)，且項目公司有實際的融資要求，需要利用項目資產(chǎn)的完整所有權(quán)以獲得更高比例的貸款，此時項目資產(chǎn)的估值應(yīng)該計算存量資產(chǎn)的歷史總投資，并按照會計準則的規(guī)定，對相應(yīng)固定資產(chǎn)進行折舊后的項目總值為存量資產(chǎn)價值，或是根據(jù)該資產(chǎn)的市場公允價值進行估算。

2）使用權(quán)出租

項目公司雖然需要項目資產(chǎn)的完整使用權(quán)能，但是并沒有很大額的融資需要，項目公司只需要獲得通過運行該項目資產(chǎn)所產(chǎn)生的PPP合同下收益即可，即政府將這一資產(chǎn)租借給項目公司。此時，雖然不應(yīng)再評估該資產(chǎn)的價值，但是還是應(yīng)當對這部分資產(chǎn)能產(chǎn)生的項目收益進行估算的，以保證政府收到的出租對價并沒有損害國有資產(chǎn)利益。在存量項目資產(chǎn)估值占PPP項目總投資比例較大時，如此操作更具可行性，況且很多時候，即使項目公司擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)，金融機構(gòu)也無法接受該公益性資產(chǎn)的抵押，或是因此而增加項目征信總額。

3）政府股權(quán)轉(zhuǎn)讓

在重點推進存量項目盤活轉(zhuǎn)化的今天，大量污水處理、垃圾治理等環(huán)保項目已經(jīng)擁有了自己的主管運營公司，有些公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，可以探討將這些公司的政府持股直接轉(zhuǎn)讓給存量項目轉(zhuǎn)化受讓的PPP項目公司的可行性。這樣將避免項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓上的繁瑣程序。只對股權(quán)進行評估即可，新的項目公司在接收項目時也獲得了一套完整的管理體系。

4）特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓

存量資產(chǎn)作為有形資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓給PPP項目公司的過程中往往涉及產(chǎn)權(quán)移交的問題，其手續(xù)之繁瑣，會造成極大的金錢和時間成本。與此同時，很多存量資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)本身就在政府手中，在這樣的背景下，在依法對存量資產(chǎn)進行評估后，以評估估值作為特許經(jīng)營權(quán)的定價依據(jù)，再將定價后的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項目公司。即，將有形的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形的特許經(jīng)營權(quán)，從而簡化轉(zhuǎn)讓程序，節(jié)約金錢、時間成本，對于當前大批量推行存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化和盤活具有一定的參考和借鑒。

此外，2016年12月31日，國土資源部聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行、國家林業(yè)局與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會八部委印發(fā)了《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號），并在其中提出對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應(yīng)、供熱設(shè)施等項目除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)土地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。并在該意見中明確，“國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的使用年限，應(yīng)與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應(yīng)用途土地使用權(quán)出讓法定最高年限；作價出資或者入股土地使用權(quán)實行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度，依據(jù)不動產(chǎn)登記確認權(quán)屬，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。”由此，采用土地使用權(quán)作價出資（入股）在PPP項目的適用成為可能。

我們應(yīng)當看到的是，中央層面擔憂新建項目多、存量項目少現(xiàn)象的背后是有其客觀原因的，不能指望僅靠一份通知就能改觀。而存量項目轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤活是政府改變行政職能、增強公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供能力的本質(zhì)要求。針對目前存在的障礙，可以某一領(lǐng)域或某一特定項目情況做為突破口，在各地建立示范性項目做為實施標準逐步進行項目推進。

 同時也應(yīng)當看到，存量項目的推進難度遠大于新建項目，這些項目或多或少的帶著歷史遺留的問題，存量項目作為國有資產(chǎn)需要嚴格評估，資產(chǎn)進入項目公司的模式需要反復(fù)斟酌利弊，條件不夠的項目需要進行額外的資源配給，要求社會資本對于項目進行充分調(diào)查。此類項目的實施要求政府具備全新的市場理念、優(yōu)異的協(xié)調(diào)能力才能處理好項目的方方面面。社會資本也需要徹底改變原有PPP投資思路及回報模式。我們在存量項目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤活的道路上可謂任重道遠，這也正是提高社會整體管理能力的最好途徑吧。