作者簡(jiǎn)介：靳林明律師在政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得律師業(yè)界大獎(jiǎng)，其也被評(píng)為PPP項(xiàng)目金牌律師。靳律師為國(guó)家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組成員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財(cái)政部PPP中心法律專家、財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家，多省PPP入庫(kù)專家，多個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項(xiàng)目評(píng)審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
PPP模式適用領(lǐng)域廣泛，涉及的主管部門眾多，統(tǒng)一立法面臨諸多困難，因而盡管相關(guān)規(guī)范層出不窮，但始終沒(méi)有一部統(tǒng)一的PPP立法。盼望著，盼望著，PPP立法的腳步終于近了，近期一系列PPP部門規(guī)章之后，我們終于等來(lái)了“重量級(jí)”新規(guī)—2017年7月22日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿）（“《PPP條例》”）公布，針對(duì)近年來(lái)PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的一些顯著問(wèn)題，提出了有效應(yīng)對(duì)措施。業(yè)界普遍認(rèn)為，《PPP條例》發(fā)布意味著PPP立法取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
《PPP條例》體系基本完備且亮點(diǎn)突出，但也尚有美中不足之處。作為PPP實(shí)務(wù)屆人士，希望《PPP條例》精益求精的同時(shí)，也深知立法需協(xié)調(diào)各方利益，不可能面面俱到。以下點(diǎn)評(píng)拋磚引玉，謹(jǐn)提出自己的一些觀點(diǎn)和疑問(wèn)，如能給予各位讀者些許啟發(fā)，可謂幸甚至哉。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿）
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
點(diǎn)評(píng)：《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（“《PPP條例》”）從名稱到內(nèi)容都突出了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域，延續(xù)了發(fā)改委、財(cái)政部在PPP領(lǐng)域職責(zé)分工的的一貫做法。無(wú)論如何區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的邊界，PPP都應(yīng)有一套共同的核心邏輯。
第二條 本條例所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱政府和社會(huì)資本合作），是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
本條例所稱社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。
點(diǎn)評(píng)：(1)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)分別由發(fā)改委和財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，但PPP實(shí)踐中兩者的界限并不清晰，此次《PPP條例》對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的界定并沒(méi)有明確提及。
(2)PPP是一種原則，可以有不同的運(yùn)作模式，《PPP條例》對(duì)于PPP的具體類型（如特許經(jīng)營(yíng)）沒(méi)有提及。
(3)《PPP條例》對(duì)于PPP的內(nèi)涵界定為由社會(huì)資本方進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，這是否意味著“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”均是PPP項(xiàng)目必備內(nèi)容？是否意味著將O&M模式以及不具有“建設(shè)”內(nèi)容的存量項(xiàng)目排除在PPP之外？
(4)《PPP條例》突出強(qiáng)調(diào)“競(jìng)爭(zhēng)性”，競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方成為PPP的內(nèi)涵之一。單一來(lái)源采購(gòu)方式必將越來(lái)越少，但是否意味著完全禁止，仍需要進(jìn)一步的解釋。
(5)《PPP條例》所稱的社會(huì)資本方僅包括“企業(yè)”，且對(duì)于企業(yè)的類型沒(méi)有界定，較于國(guó)務(wù)院42號(hào)文“境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，《PPP條例》中社會(huì)資本方范圍明顯更窄。其次，根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方；而根據(jù)國(guó)辦42號(hào)文規(guī)定，已經(jīng)與政府脫鉤、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的平臺(tái)公司也可作為社會(huì)資本。應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種規(guī)定，《PPP條例》回避了這一問(wèn)題，依《PPP條例》的文義，平臺(tái)公司是否也可以作為社會(huì)資本方呢？
(6)《PPP條例》對(duì)于政府和社會(huì)資本如何合作，社會(huì)資本方持股比例是否有要求等問(wèn)題并未加以明確。
(7) 社會(huì)資本方是否應(yīng)具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全部能力，聯(lián)合體成員只具有其負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)相應(yīng)的資質(zhì)是否可以參與PPP？對(duì)此問(wèn)題以往的文件中有不同的規(guī)定，此次《PPP條例》未能加以明確。
第三條 符合下列條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作模式：
（一）政府負(fù)有提供責(zé)任；
（二）需求長(zhǎng)期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。
點(diǎn)評(píng)：(1)根據(jù)《PPP條例》，PPP是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的方式之一，并非唯一選擇。
(2)“適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)”一句顯然缺乏主語(yǔ)，究竟主語(yǔ)是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)還是融資不得而知。至于如何判斷“適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)”，也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。
(3)《PPP條例》提出采用正面清單制度旨在防止PPP的濫用和泛化。但是并未明確是鼓勵(lì)性清單還是強(qiáng)制性清單，非正面清單內(nèi)的，是否就不考慮采取PPP模式呢？
第四條 國(guó)家制定和完善與政府和社會(huì)資本合作模式相適應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式。
點(diǎn)評(píng)：(1) 本條是否意味著只有符合條件的PPP項(xiàng)目，才會(huì)給予政策支持呢？
(2) 對(duì)于PPP相關(guān)的政策措施，《PPP條例》第四條只是作出了原則性的要求，關(guān)于項(xiàng)目實(shí)際操作中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，如土地、稅收、資產(chǎn)權(quán)屬、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、項(xiàng)目公司運(yùn)作等，來(lái)日方長(zhǎng)，預(yù)知后事如何，且待各部門揭曉。
第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、公開(kāi)透明的原則，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。
點(diǎn)評(píng)：本條明確了PPP項(xiàng)目的原則，重在通過(guò)機(jī)制加以落實(shí)。
第六條 國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱合作項(xiàng)目）。
任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。
點(diǎn)評(píng)：(1) 根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文，本級(jí)政府控股國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本方，《PPP條例》第六條對(duì)于當(dāng)?shù)貒?guó)企是否可以參與同級(jí)政府的PPP項(xiàng)目的問(wèn)題并沒(méi)有加以明確。
(2) 針對(duì)目前民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目所遇到的各種隱性壁壘問(wèn)題，《PPP條例》明確要求不得排斥或限制非公有制社會(huì)資本方依法參與PPP項(xiàng)目，對(duì)于民企而言是重大的利好。但是我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，實(shí)踐中民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目遇到的問(wèn)題，遠(yuǎn)不只是表面排斥和限制。
第七條 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定。
國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問(wèn)題。
點(diǎn)評(píng)：(1) 該條對(duì)于PPP的具體管理部門及職責(zé)范圍進(jìn)行了模糊化處理，只原則性地規(guī)定在各自職權(quán)范圍內(nèi)分工合作。至于如何“分工”、怎樣“合作”則語(yǔ)焉不詳。
(2) 對(duì)于在《PPP條例》之前已經(jīng)出臺(tái)以及今后將要出臺(tái)的大量PPP法規(guī)規(guī)章，要在國(guó)務(wù)院層面建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，減少政策摩擦。
第八條 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級(jí)政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。
點(diǎn)評(píng)：本條明確，縣級(jí)以上人民政府是當(dāng)?shù)氐腜PP推進(jìn)責(zé)任主體，有關(guān)部門具體落實(shí)。
第二章 合作項(xiàng)目的發(fā)起
第九條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門（以下簡(jiǎn)稱有關(guān)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開(kāi)展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。
公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議。
點(diǎn)評(píng)：(1)《PPP條例》第九條并未對(duì)“前期論證”的具體形式和內(nèi)容作出具體規(guī)定，“前期論證”是否等同于可行性研究報(bào)告？或者是其他獨(dú)立的程序？以及，在可行性研究報(bào)告中包含實(shí)施方案章節(jié)的做法是否還能得到認(rèn)可？
(2) 本條對(duì)于公民、法人和其他組織提出建議的方式、途徑未作出具體規(guī)定。此外，賦予社會(huì)公眾建議采用PPP模式的權(quán)利核心意義又是什么呢？
第十條 對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案。合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）合作項(xiàng)目的名稱、地點(diǎn)以及建設(shè)規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式、預(yù)期產(chǎn)出；
（三）合作項(xiàng)目期限；
（四）社會(huì)資本方回報(bào)機(jī)制；
（五）政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（六）合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目資產(chǎn)的處置；
（七）有關(guān)主管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。
有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)。
點(diǎn)評(píng)：(1)《PPP條例》第十條明確了，擬定PPP實(shí)施方案是主管部門的責(zé)任。
(2)實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)，提高了方案的可操作性和社會(huì)資本方的參與熱情，但是未能明確征求意見(jiàn)的具體方式。
第十一條 有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估；涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成明確結(jié)論。
有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評(píng)估結(jié)論，對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式的決定。
點(diǎn)評(píng)：(1)《PPP條例》要求主管部門擬定實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其他部門的意見(jiàn)，財(cái)政承受能力評(píng)估應(yīng)當(dāng)作出結(jié)論。PPP項(xiàng)目中政府方必定需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此財(cái)政承受能力成為必須，財(cái)政承受能力的具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由財(cái)政部門制定。
(2) 《PPP條例》并未提及物有所值評(píng)價(jià)，而是代之以“對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性 、合理性組織開(kāi)展評(píng)估”的表述，這是否意味著必要性、合理性評(píng)估等同于目前的物有所值評(píng)價(jià)？否則，通過(guò)什么工具來(lái)進(jìn)行評(píng)估必要性及合理性呢？
(3)根據(jù)《PPP條例》，即使制定了實(shí)施方案，進(jìn)行了財(cái)政承受能力評(píng)估，仍可以放棄采用PPP模式。
第十二條 合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意。本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。
經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，由有關(guān)主管部門向社會(huì)公布。
本級(jí)人民政府審核同意合作項(xiàng)目實(shí)施方案的，應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門、單位作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)工作。
點(diǎn)評(píng)：(1) 此前PPP實(shí)踐中存在由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)同意實(shí)施方案的案例，《PPP條例》明確實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人民政府審核同意，今后管委會(huì)等是否還具有同意權(quán)限？此外，實(shí)施方案和投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、核準(zhǔn)等程序是什么關(guān)系？實(shí)施方案何時(shí)公布、以何種具體方式公布？此等問(wèn)題都需要進(jìn)一步加以明確。
(2)除規(guī)定第十一條的“評(píng)估”程序，本條還規(guī)定了“聯(lián)合評(píng)審”的程序，同樣是聯(lián)合本級(jí)各部門開(kāi)展的評(píng)價(jià)活動(dòng)，聯(lián)合評(píng)審和主管部門在實(shí)施方案階段的評(píng)估是什么關(guān)系呢？
(3)實(shí)踐中，在PPP實(shí)施方案中就應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，但是依本條之規(guī)定，似乎是在實(shí)施方案制定并政府審核同意后方才確定實(shí)施機(jī)構(gòu)，這與實(shí)踐中的通常做法并不一致。
(4)關(guān)于哪些主體可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，財(cái)政部要求可以是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。而依據(jù)發(fā)改委的規(guī)定，可以是行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。《PPP條例》所謂的“有關(guān)部門、單位”規(guī)定相當(dāng)模糊，具體包括哪些主體、是否可以是國(guó)企都語(yǔ)焉不詳。
第三章 合作項(xiàng)目的實(shí)施
第十三條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示。法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目的特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要，按照保證各種所有制形式的社會(huì)資本方平等參與、有利于合作項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量效率提升的原則，合理設(shè)置社會(huì)資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
點(diǎn)評(píng)：(1) 本條中招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式的具體含義不明。還能否采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)方式？以及通過(guò)什么平臺(tái)采購(gòu)？以上問(wèn)題都需要進(jìn)一步明確。
(2) 對(duì)于選擇社會(huì)資本方的方式，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，才按其他規(guī)定。
第十四條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議；設(shè)立專門負(fù)責(zé)實(shí)施合作項(xiàng)目的公司（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司）的，合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂。
項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
點(diǎn)評(píng)：(1)根據(jù)本條表述，PPP項(xiàng)目可以不設(shè)項(xiàng)目公司。剛剛發(fā)布的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》則要求污水、垃圾處理PPP項(xiàng)目必須成立項(xiàng)目公司，此種矛盾如何解決呢？
(2)在設(shè)立項(xiàng)目公司的情況下，PPP合作項(xiàng)目協(xié)議由項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂，實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方之間需要簽署什么協(xié)議呢？
(3) 項(xiàng)目公司不能從事合作項(xiàng)目無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)如何理解？“無(wú)關(guān)”的尺度應(yīng)當(dāng)如何把握呢？
第十五條 合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件，載明下列事項(xiàng)：
（一）合作項(xiàng)目的名稱、內(nèi)容；
（二）合作項(xiàng)目的運(yùn)作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項(xiàng)目期限；
（五）社會(huì)資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn)；
（六）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（七）服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；
（十）合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目及資產(chǎn)的移交；
（十一）合作項(xiàng)目協(xié)議變更、提前終止及其補(bǔ)償；
（十二）違約責(zé)任；
（十三）爭(zhēng)議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)。
設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。
點(diǎn)評(píng)：(1)項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本之間的關(guān)系和區(qū)別一直存在爭(zhēng)議，《PPP條例》此次也未明確辨析這兩個(gè)概念。
(2)社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議的擔(dān)保責(zé)任得以明確，需要通過(guò)相關(guān)協(xié)議約定。
第十六條 合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長(zhǎng)不超過(guò)30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
點(diǎn)評(píng)：《PPP條例》綜合現(xiàn)有規(guī)定，確定PPP項(xiàng)目應(yīng)有10-30年的合作期限，但是對(duì)如何界定“合作期”未做規(guī)定。“一般不低于10年”，是否意味著在“不一般”的特殊情況下，允許有例外（低于10年）呢？是否只有法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情況下才能突破呢？
第十七條 合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
由使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價(jià)格的確定和調(diào)整機(jī)制；依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，按照政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行。
點(diǎn)評(píng)：(1)除使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目，實(shí)踐中政府付費(fèi)類項(xiàng)目也通常會(huì)設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制，本條規(guī)定顯然遺漏了該情形。
(2)政府定價(jià)及政府指導(dǎo)價(jià)的規(guī)則要遵循，但調(diào)價(jià)不能的風(fēng)險(xiǎn)也要合理分擔(dān)。
第十八條 合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
點(diǎn)評(píng)：PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方要承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，獲得合理收益，杜絕“明股實(shí)債”“假PPP”等情形。但是，本條僅規(guī)定政府不能為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保措施，政府所屬的企業(yè)、平臺(tái)公司是否可以提供擔(dān)保則未涉及。
第十九條 合作項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)不得用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保。
點(diǎn)評(píng)：同一社會(huì)資本方的其他項(xiàng)目是否屬于“他人”？
