作者簡(jiǎn)介：
熊偉 同濟(jì)大學(xué)公共管理系助理教授
諸大建 同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化主任，教授
7月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》(下稱《條例》)，融合了發(fā)改委，財(cái)政部與各行業(yè)部委之前頒布的政策成果。在正式的PPP法出臺(tái)前，《條例》將會(huì)以PPP模式上位法的地位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)眾多的部門規(guī)章，代表著我國(guó)PPP宏觀政策的發(fā)展邁入了新的階段。
PPP模式在我國(guó)發(fā)展迅速，《條例》的出臺(tái)有利于增加投資者信心，規(guī)范市場(chǎng)行為，明確管理機(jī)制，并構(gòu)建PPP模式下的公共治理機(jī)制。聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出，PPP模式可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，因此《條例》的頒布也將加快我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。從公共治理與可持續(xù)發(fā)展的視角，PPP的立法需要考慮立意、對(duì)象、過(guò)程和主體四個(gè)維度的問題，本文也從這四個(gè)方面相應(yīng)的提出了建議。
（1）PPP模式的立意有待提高。PPP模式的目的包括解決地方財(cái)政困難，提高公共治理的效率，和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式已經(jīng)成為國(guó)際上廣泛接受的理念，在總則中明確有利于今后在該方向上進(jìn)行改進(jìn)與創(chuàng)新。因此，建議第一條修改為“……提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展……”。
（2）立意需要在評(píng)估內(nèi)容中體現(xiàn)。第十一條規(guī)定“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估”。該規(guī)定沒有明確指出采用物有所值評(píng)估或可行性研究的評(píng)估方式，模糊處理了部門分工，默認(rèn)延續(xù)兩部委的現(xiàn)有做法，只是增加了聯(lián)合審批的要求。但是，該規(guī)定對(duì)立項(xiàng)評(píng)估的內(nèi)容不夠明確，立項(xiàng)評(píng)估首先需要評(píng)估該項(xiàng)目是否需要做？（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估）然后才是通過(guò)什么模式做？（采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性評(píng)估。）因此，建議第十一條修改為“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面對(duì)項(xiàng)目的必要性與緊迫性組織開展評(píng)估，通過(guò)后再對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的合理性組織開展評(píng)估”。
二、對(duì)象維度
對(duì)象維度在《條例》第一章總則中明確，包括PPP模式的目的、適用領(lǐng)域、工作內(nèi)容等。但是存在如下問題：
（1）適用領(lǐng)域的劃分固化部門分工，不利于部門合作。基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的劃分方式雖然表面上明確了發(fā)改委和財(cái)政部的分工，但是由于有些項(xiàng)目同時(shí)具有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的屬性，在未來(lái)將會(huì)面臨雙頭領(lǐng)導(dǎo)的困局。在現(xiàn)有局面下兩部委未明確分工，可以由市場(chǎng)主體根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選擇申報(bào)途徑。但是一旦固化部門分工，部門間不配合的意愿增強(qiáng)，這部分項(xiàng)目將會(huì)無(wú)所適從。另外，在國(guó)際上PPP的立法名稱也通常沒有包含其應(yīng)用領(lǐng)域。因此，建議《條例》名稱修改為《政府和社會(huì)資本合作條例》，在《條例》中將“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”統(tǒng)稱為“公共項(xiàng)目”。
（2）工作內(nèi)容的規(guī)定不符合國(guó)際慣例。通常，“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”中只需要有運(yùn)營(yíng)，便可以通過(guò)PPP模式實(shí)施。隨著城鎮(zhèn)化的逐漸完成，純運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目將會(huì)越來(lái)越多。因此建議第二條修改為：“……由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)（必須包含）……”
（3）社會(huì)資本方?jīng)]有包括非政府組織。國(guó)際上，大量的非盈利組織和社會(huì)團(tuán)體可以參與PPP模式，提供環(huán)保，醫(yī)療，救災(zāi)等公共服務(wù)。建議第二條修改為：“本條例所稱社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)與非政府組織。”
三、過(guò)程維度過(guò)程維度在《條例》第二、三章中明確，主要包括PPP模式的發(fā)起與實(shí)施要點(diǎn)。但是，其存在如下問題：
（1）對(duì)按效付費(fèi)的重視不夠。第十七、十八條約定了按效付費(fèi)與不得提供保底回報(bào)，但是對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量的弱績(jī)效考核的項(xiàng)目，起不到約束作用。建議第十七條修改為：“合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，其調(diào)整基數(shù)應(yīng)該占到總投資的足夠比例。”
（2）合同變更情況下對(duì)程序的規(guī)定不夠。PPP合同變更是在非競(jìng)爭(zhēng)，不透明的情況下對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，例如政府支付義務(wù)，特許價(jià)格和特許期長(zhǎng)短等。該過(guò)程需要被嚴(yán)格監(jiān)督與規(guī)范，否則極易發(fā)生暗箱操作行為，滋生腐敗。國(guó)際上常用的做法是制定一個(gè)嚴(yán)格的PPP合同變更流程，并加強(qiáng)對(duì)該過(guò)程的審計(jì)。因此建議第二十五條修改為“合同中應(yīng)事先明確可變更的協(xié)議內(nèi)容，實(shí)施程序以及補(bǔ)償額的計(jì)算方法；在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，不得隨意變更；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，變更內(nèi)容涉及財(cái)政支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整、特許期變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。”
（3）提前終止情況下對(duì)社會(huì)資本的保護(hù)不夠。國(guó)際慣例約定“政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止”的情形下，社會(huì)資本應(yīng)該獲得合理賠償，其賠償額通常等同于依法征收的情形。因此，建議第二十七條增加情形四“政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止”，并約定其可享受合理補(bǔ)償。另外，部分國(guó)家規(guī)定了“腐敗、欺詐與再融資導(dǎo)致的提前終止”的情形，本條例可酌情考慮。
（4）對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)不夠。創(chuàng)新是PPP模式下社會(huì)資本方提高效率，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。因此，建議在第九條增加“社會(huì)資本可以作為項(xiàng)目發(fā)起方”；并在第四章新增條款：“鼓勵(lì)社會(huì)資本在投標(biāo)文件中提出自主創(chuàng)新方案，在標(biāo)書準(zhǔn)備時(shí)間和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等方面要給予特殊考慮；對(duì)于提出創(chuàng)新方案但是未中標(biāo)的企業(yè)，如果方案被中標(biāo)人采納，將會(huì)得到一定補(bǔ)償。”
主體維度在《條例》第四、五、六章中明確，主要包括監(jiān)督管理、爭(zhēng)議解決和法律責(zé)任。但是存在如下問題：
（1）公眾參與方式不明確。第三十四條規(guī)定公眾有權(quán)參與，但未明確規(guī)定參與方式。建議修改為“社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)合作項(xiàng)目的發(fā)起和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公眾敏感的項(xiàng)目，在規(guī)劃與調(diào)價(jià)時(shí)必須召開公眾聽證會(huì)。”
（2）信息披露不夠。信息披露是保障公眾利益的重要制度。第三十三條規(guī)定必須披露的內(nèi)容中，建議加入“項(xiàng)目合同以及合同變更后簽訂的補(bǔ)充協(xié)議（隱去涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容）”。
（3）爭(zhēng)議解決的途徑有待進(jìn)一步明確。第四十條規(guī)定：“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。”和第四十一條規(guī)定：“對(duì)政府有關(guān)部門作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì)資本方……可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”同時(shí)采納了政府采購(gòu)法與招投標(biāo)法的做法，回避了公法與私法之爭(zhēng)。但是哪些爭(zhēng)議是協(xié)議履行引發(fā)，哪些是行政行為引發(fā)，建議由行業(yè)主管部門在示范合同中明確。
總之，《條例》應(yīng)根據(jù)PPP主管機(jī)構(gòu)分工的現(xiàn)狀，匹配相應(yīng)的制度條件來(lái)解決PPP模式在實(shí)務(wù)中遇到的問題。部門分工應(yīng)該待有效的合作機(jī)制形成以后，再通過(guò)立法的形式加以確認(rèn)。對(duì)于市場(chǎng)關(guān)心的土地、稅收等問題，可以通過(guò)部門規(guī)章的形式試行，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)之后再寫入法律。
