前 言
2017年7月21日,國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),成為中國(guó)第一部正式的PPP立法。筆者讀后,百感交集又悵然若失,遂揮筆寫就條文評(píng)注與立法建議,別無他志,以慰平生。正文之前,有言如下:
1、本評(píng)注與立法建議撰寫的初衷并非專門為《條例》提出修改意見,否則不用花費(fèi)如此浩瀚篇幅。《條例》撰寫首要的目的在于結(jié)合自己過往兩年多PPP工作中所見所聞所思所感,對(duì)《條例》涉及到的理論和實(shí)踐問題試圖從源頭上進(jìn)行剖析,對(duì)過往知識(shí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行整理歸納,以加深對(duì)PPP的理解與認(rèn)識(shí),談不上“究天人之際,通古今之變”,只是“成一士之言”,因而對(duì)其中某些問題的論述延伸到法理學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等層面。至于立法建議,僅是順帶提及。
2、評(píng)注部分并非專門的學(xué)術(shù)論述,為增強(qiáng)論證的力度及可讀性,部分文字采用了文學(xué)化的用語和表述,多有慷慨激昂之詞,但不影響論據(jù)的真實(shí)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。
3、縱觀整個(gè)《條例》,以原則性規(guī)定居多,筆者推想此《條例》作為國(guó)家PPP領(lǐng)域的首部正式立法更多的起到的是一種宣示性效果,實(shí)操層面尚需將此前規(guī)范性文件中的成熟做法加以吸收轉(zhuǎn)化,出臺(tái)實(shí)施細(xì)則也指日可待,因此,對(duì)于本應(yīng)在未來細(xì)則中規(guī)定的內(nèi)容,筆者暫不僭越,不提細(xì)化的立法建議。
4、關(guān)于《條例》的層級(jí)及效力
《條例》由國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部起草,但以《條例》冠名,根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第四條,“行政法規(guī)的名稱一般稱條例”、“國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱條例”,可知《條例》的層級(jí)為行政法規(guī),其效力雖低于憲法、法律,但《條例》首次將PPP上升到正式立法的高度。何謂“正式立法”?即屬我國(guó)《立法法》規(guī)定的“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章”之列。
為何說首次將PPP上升到正式立法的高度?因?yàn)榇饲暗腜PP文件中,雖然以國(guó)務(wù)院的名義出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》等,但該文件屬于“國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件”;發(fā)改委、財(cái)政部等部門雖出臺(tái)了《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》等,但該類文件層級(jí)為“部門規(guī)范性文件”。
國(guó)務(wù)院“規(guī)范性文件”和“部門規(guī)范性文件”法律效力如何?《立法法》并未作規(guī)定,但由部門規(guī)范性文件管理規(guī)定(如《農(nóng)業(yè)部規(guī)范性文件管理規(guī)定》、《財(cái)政部規(guī)范性文件制定管理辦法》)可知,規(guī)范性文件不得違反法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和部門規(guī)章,因而國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件的效力應(yīng)低于相應(yīng)主體制定的行政法規(guī)、規(guī)章。另值得一提的是,2015年發(fā)改委、財(cái)政部等六部委以部門規(guī)章的形式聯(lián)合制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,雖然特許經(jīng)營(yíng)與PPP互有關(guān)聯(lián),但二者顯屬不同概念,因而說《條例》是我國(guó)PPP領(lǐng)域首部正式立法。
《條例》出臺(tái)之后,原有規(guī)范性文件效力如何?如前所述,《條例》屬行政法規(guī),效力高于國(guó)務(wù)院和各部門制定的規(guī)范性文件,因此原規(guī)范性文件中凡與《條例》相沖突的不再適用,與《條例》一致的或是對(duì)《條例》細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定的繼續(xù)有效。
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作,提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率,保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展,制定本條例。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于《條例》的立法目的,直接目的是規(guī)范PPP模式的開展,深層目的是提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。PPP之所以能實(shí)現(xiàn)這一目的,是因?yàn)槠錂C(jī)理在于將原本由政府提供的公共服務(wù)供給交由“建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理”經(jīng)驗(yàn)更為豐富的社會(huì)資本承擔(dān),實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。但將社會(huì)公益事業(yè)交由社會(huì)資本承擔(dān),也會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn),例如社會(huì)資本的“短期性”行為,因而需要制度設(shè)計(jì)。
“保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益”是《條例》作為法律工具的獨(dú)特價(jià)值,法律的核心在于調(diào)整各方的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)利益平衡。于公共利益而言,
主要是指建成的項(xiàng)目能夠滿足公眾的使用需要;于政府方利益而言,是降低成本,減少財(cái)政支出,降低財(cái)政負(fù)擔(dān);于社會(huì)資本而言則是“獲利而不暴利”,因而PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的回報(bào)收益率一般維持在在6%-8%左右,但過低的收益率讓許多運(yùn)營(yíng)企業(yè)望而卻步,反倒是施工單位作為社會(huì)資本的較多,因?yàn)槭┕挝蛔鳛樯鐣?huì)資本可以獲得施工的利益,但施工單位的運(yùn)營(yíng)能力畢竟難比專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司,這就造成了目前PPP“重施工、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)狀。
“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”是PPP的長(zhǎng)遠(yuǎn)目的。國(guó)家重提PPP的背景是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加,這一特點(diǎn)在政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理中體現(xiàn)在政府通過融資平臺(tái)舉債 “大干快上”,刺激投資需求、消費(fèi)需求,導(dǎo)致地方政府債務(wù)高企,積重難返。為解決新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié),國(guó)家提出了“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想,由以往的“需求管理”轉(zhuǎn)向“供給管理”,再加之政府對(duì)地方政府債務(wù)的“疏堵結(jié)合”,因而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的供給中重新提出了PPP的概念。PPP模式下的供給模式試圖改變以往單純以政府供給低效率、短期性等不足,實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給,謀求供給側(cè)改革,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
《條例》中的以上立法目的確屬PPP模式題中應(yīng)有之義,但PPP模式還具有其他目的,即“轉(zhuǎn)變政府職能,提升國(guó)家治理能力”。長(zhǎng)久以來,政府承擔(dān)公共管理和服務(wù)的職能,因而基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)這類“行政公產(chǎn)”由國(guó)家供給,這一觀念在我國(guó)根深蒂固,但如今PPP模式試圖打破這一觀念,社會(huì)資本也能參與到行政公產(chǎn)的供給中,這必然引起政府職能的轉(zhuǎn)變,政府扮演好自身的角色,又必然能提升國(guó)家治理能力。由這一點(diǎn)為突破,推進(jìn)“政府管理體制機(jī)制改革”,由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,邁出了實(shí)質(zhì)性的一步,是對(duì)國(guó)民觀念的極大顛覆。PPP模式被寄以厚望,所以英國(guó)學(xué)者達(dá)霖·格里塞姆將其稱為“基礎(chǔ)設(shè)施供給的一場(chǎng)革命”。
因而作為《條例》的立法目的,不應(yīng)忽視“轉(zhuǎn)變政府職能,提升國(guó)家治理能力”這一政治職能,其實(shí)這一點(diǎn)在財(cái)政部的財(cái)金[2014]76號(hào)文和發(fā)改委的發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文中早有提及,財(cái)金[2014]76號(hào)文提到“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。” 發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文提到“有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,加快政府職能轉(zhuǎn)變。”因而筆者認(rèn)為,既然《條例》的立法目的中注意到了PPP的經(jīng)濟(jì)職能,何妨將其政治職能也一并寫入呢?
【立法建議】
為“規(guī)范……,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,提升國(guó)家治理能力”制定本條例。
第二條 本條例所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(以下簡(jiǎn)稱政府和社會(huì)資本合作),是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方,雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù),由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
本條例所稱社會(huì)資本方,是指依法設(shè)立,具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。
【評(píng)注】
本條是關(guān)于PPP的定義,以下進(jìn)行逐點(diǎn)說明。之所以要采取競(jìng)爭(zhēng)性方式,一是為了更廣泛的范圍內(nèi)選擇最符合項(xiàng)目要求的社會(huì)資本方;二是鑒于行政公產(chǎn)公益性的特點(diǎn),只有通過競(jìng)爭(zhēng)性的方式選擇社會(huì)資本方才能防止利益輸送的尋租行為,實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的原則。實(shí)踐中社會(huì)資本方的“競(jìng)爭(zhēng)性”選擇過程也存在問題,政府方往往擔(dān)心選擇的社會(huì)資本方無法勝任項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng),使自己面臨行政問責(zé),因而會(huì)在選擇程序中添加影響競(jìng)爭(zhēng)性的條款,將選擇進(jìn)程及選擇結(jié)果事先控制在自己手中,使得社會(huì)資本方的選擇“只竟不爭(zhēng)”,這無疑影響了社會(huì)資本方選擇的公平性和公正性。解決此問題,一是必須做好招標(biāo)、采購文件的合法合規(guī)性把關(guān),更重要的是明確只要行政機(jī)關(guān)遵照法定程序,盡到行政責(zé)任的情況下出現(xiàn)的社會(huì)資本方選擇失誤的情況,相關(guān)人員不負(fù)行政責(zé)任。如果做不到這一點(diǎn),社會(huì)資本方的選擇永遠(yuǎn)會(huì)是“名為競(jìng)爭(zhēng),實(shí)為內(nèi)定”,競(jìng)爭(zhēng)性選擇永遠(yuǎn)會(huì)是一句空話。在放眼至所有的工程建設(shè)項(xiàng)目,工程質(zhì)量問題存在的主因便在于招投標(biāo)過程中的利益輸送與勾兌,如果我國(guó)的招投標(biāo)制度不改革,擺脫不了以“領(lǐng)導(dǎo)的看法和注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變”,做不到真正的公開、公平、公正,那么工程質(zhì)量問題將永無正解。另值得提出的是,國(guó)外的招投標(biāo)項(xiàng)目中,投標(biāo)方出于項(xiàng)目安全性、對(duì)社會(huì)資本方信譽(yù)的考慮,招標(biāo)人與投標(biāo)人事先接洽也較為常見,可見,事先了解而非通過一紙文件了解掌握社會(huì)資本方的情況,有其必要性,但如何做到既防止尋租,又保證公平將是招投標(biāo)法今后改革的方向。
以前的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中社會(huì)資本方也有參與,例如政府委托代建、公共項(xiàng)目直接發(fā)包、BT、租賃、投資入股等,為什么說PPP是“一場(chǎng)革命”?從參與性的角度看,是因?yàn)镻PP模式下,社會(huì)資本方參與程度之深,參與面之廣,是此前其他模式所不具備的。PPP模式的參與是“全生命周期”的參與,所謂“全生命周期”是指一個(gè)對(duì)象的生老病死,“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的整個(gè)過程。PPP項(xiàng)目的重要理念之一就是全生命周期的理念,強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目的結(jié)束均應(yīng)由政府和社會(huì)資本方共同參與。也就是本條所指的“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”,而顯然條文中未能體現(xiàn)出“全生命周期”的理念,例如與項(xiàng)目密切相關(guān)的“設(shè)計(jì)”和“維護(hù)”均未被提及,而事實(shí)上,如果摒棄“全生命周期”的理念而推行PPP,勢(shì)必難以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率的目的。正是因?yàn)槿芷诘膮⑴c,將社會(huì)公共利益與社會(huì)資本利益進(jìn)行“長(zhǎng)期捆綁”,社會(huì)資本才能將公共產(chǎn)品的供給當(dāng)做自己的事情來做,注重節(jié)省成本、注重新工藝的開發(fā),注重工程的質(zhì)量,避免短期行為。項(xiàng)目中,前期設(shè)計(jì)是非常關(guān)鍵的一環(huán),如果社會(huì)資本不參與前期設(shè)計(jì),那么就必然缺乏“將前期設(shè)計(jì)、建造成本,同服務(wù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新成本完整整合”,缺乏設(shè)計(jì)的參與必然不是全生命周期的參與。實(shí)際上,財(cái)政部文件中提出了全生命周期的參與理念,全生命周期,“是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的完整周期。”《條例》中將設(shè)計(jì)摒棄,令人不解。
“使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式”明確了PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的三種收益來源,具有向使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目,社會(huì)資本方可通過向使用者收取費(fèi)用以彌補(bǔ)開發(fā)建設(shè)成本并獲取合理回報(bào),如高速公路項(xiàng)目;完全不具有向使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目,政府通過逐年財(cái)政預(yù)算安排向社會(huì)資本方支付可行性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi),如水流域治理項(xiàng)目;具有一定使用者付費(fèi)基礎(chǔ)但付費(fèi)不足以彌補(bǔ)成本的項(xiàng)目,政府給予一定的補(bǔ)助,如地鐵項(xiàng)目。此三類項(xiàng)目分別稱為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,是PPP項(xiàng)目的三種基本類型。當(dāng)前,由于向使用者收費(fèi)機(jī)制不完全成熟,所以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目數(shù)量不多,甚至有許多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(如管廊項(xiàng)目)也采取政府付費(fèi)的方式進(jìn)行,這是PPP發(fā)展的階段性特征。
此外,按照此條操作,簽訂PPP協(xié)議的雙方是政府方和社會(huì)資本方,而沒有關(guān)于項(xiàng)目公司的表述,這同《條例》第十四款存在不一致。PPP項(xiàng)目中設(shè)立項(xiàng)目公司并非強(qiáng)制要求,可以根據(jù)項(xiàng)目需要決定是否設(shè)立項(xiàng)目公司,但如果設(shè)立項(xiàng)目公司的話,簽訂協(xié)議的主體應(yīng)該是政府方與項(xiàng)目公司。
【立法建議】
本條例所稱的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作,是指“……由政府方同社會(huì)資本方或設(shè)立的項(xiàng)目公司訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)……,由社會(huì)資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等項(xiàng)目全生命周期的活動(dòng),……”
第三條 符合下列條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,可以采用政府和社會(huì)資本合作模式:
(一)政府負(fù)有提供責(zé)任;
(二)需求長(zhǎng)期穩(wěn)定;
(三)適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件,制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄,并適時(shí)調(diào)整。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于PPP模式的適用范圍,適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由政府負(fù)責(zé)供給,源自于行政法中的“行政公產(chǎn)”理論,行政公產(chǎn)是指“行政公產(chǎn)是指行政主體提供公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)或公務(wù)用的財(cái)產(chǎn)。”行政公產(chǎn)理論又源自“社會(huì)契約”學(xué)說,一國(guó)公民與國(guó)家達(dá)成社會(huì)契約,賦予國(guó)家行使社會(huì)的管理權(quán),行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使這一權(quán)力,以維護(hù)社會(huì)秩序,因而具有公益性質(zhì)的行政公產(chǎn)自然也由國(guó)家負(fù)責(zé)供給,國(guó)家通過財(cái)政稅收形成財(cái)政資金,用于公共產(chǎn)品的提供和社會(huì)的管理,“取之于民,用之于民。”因而PPP項(xiàng)目必須“政府負(fù)有提供責(zé)任”。
要求“需求長(zhǎng)期穩(wěn)定”是因?yàn)榫哂卸唐谛枨蟮捻?xiàng)目生命周期較短,財(cái)政資金花費(fèi)一般較小,且更強(qiáng)調(diào)供給的效率,因而此類產(chǎn)品由政府自行供給更為妥當(dāng),由社會(huì)資本方參與反而降低供給效率,增加成本。只有長(zhǎng)期需求的公益項(xiàng)目,設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)工藝比較復(fù)雜的項(xiàng)目才適宜由社會(huì)資本參與,才能發(fā)揮出社會(huì)資本方的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì),才能降低供給成本,實(shí)現(xiàn)互惠雙贏。英國(guó)學(xué)者達(dá)霖·格里塞姆和澳大利亞學(xué)者莫文·K·劉易斯所著的《公私合作伙伴關(guān)系:基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》一書中提到PPP模式“對(duì)于非常復(fù)雜的項(xiàng)目來說是最為合適的,因?yàn)樗麄兛梢园言O(shè)計(jì)和建造階段的大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到運(yùn)營(yíng)階段。對(duì)于在設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)方面具有較大創(chuàng)新空間的項(xiàng)目,公私合作伙伴關(guān)系是非常適合的。”英國(guó)財(cái)政部也采類似的觀點(diǎn),“這些情況發(fā)生在大規(guī)模的、復(fù)雜的資本項(xiàng)目且需要大量的后續(xù)維護(hù)時(shí)。”
第三款“適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)”,這一表述語焉不詳,令人大惑不解,因?yàn)樵谄髽I(yè)作為市場(chǎng)主體的今天,似乎還沒有一類項(xiàng)目從技術(shù)角度不適宜由社會(huì)資本方承擔(dān),因此,此款想要表達(dá)的真正含義應(yīng)該是由社會(huì)資本方提供不危害國(guó)家安全、不泄露國(guó)家秘密的領(lǐng)域,因而此款可以調(diào)整為“關(guān)系國(guó)家秘密和國(guó)家安全的領(lǐng)域除外”,更為明確。
關(guān)于制定項(xiàng)目指導(dǎo)目錄,這一點(diǎn)十分必要,值得贊許。實(shí)踐中,存在“PPP項(xiàng)目泛化”的趨勢(shì),如果不加辨別,泛化采取PPP項(xiàng)目,必然會(huì)使推行PPP模式的本旨緣木求魚。實(shí)踐中也有不少領(lǐng)域處于是否應(yīng)由政府提供的“模糊地帶”,
比如賽車場(chǎng)項(xiàng)目,是否屬于公共利益產(chǎn)品存在疑問,通過指導(dǎo)目錄可以對(duì)這些處于行政公產(chǎn)與商業(yè)化產(chǎn)品“中間地帶”的領(lǐng)域得以明確。值得提出的是,指導(dǎo)目錄的出臺(tái)不能單以其是否屬于行政公產(chǎn)作為判斷,還應(yīng)考察該領(lǐng)域本身的特點(diǎn),尤其是在技術(shù)、工藝等方面是否具有較大空間,是否具有大量后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容等。
【立法建議】
第三款修改為“前款所稱的項(xiàng)目中關(guān)系國(guó)家秘密和國(guó)家安全的領(lǐng)域或必須由國(guó)家提供的項(xiàng)目除外。”
第四條 國(guó)家制定和完善與政府和社會(huì)資本合作模式相適應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施,支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于推廣PPP項(xiàng)目的配套制度的原則性規(guī)定。PPP模式的開展的確須依賴相應(yīng)配套制度的革新。投資政策著眼于保障PPP模式投資的安全,如項(xiàng)目資本金制度;立足于增強(qiáng)社會(huì)資本方信心,如投資政策的調(diào)整、投資方向的引導(dǎo)。價(jià)格政策主要針對(duì)使用者付費(fèi)的項(xiàng)目,為公共利益的需要,制定基準(zhǔn)價(jià)格;為投資者利益的需要授予其收費(fèi)權(quán);為防止投資者暴利,制定調(diào)價(jià)機(jī)制和利益分享機(jī)制。財(cái)政政策主要指對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出要嚴(yán)格進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)算管理,既不增加政府債務(wù)又能夠確保投資者的回報(bào)能夠在一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排支出。稅收政策主要是為PPP項(xiàng)目進(jìn)行稅收優(yōu)惠,鼓勵(lì)社會(huì)資本的積極性。金融政策主要為拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道,改變單一的信貸融資,探索項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、PPP產(chǎn)業(yè)投資基金等立體化、多層次的投資渠道,解決項(xiàng)目資金問題。土地政策是為了確保項(xiàng)目能夠順利獲取用地,應(yīng)著眼于簡(jiǎn)化土地供應(yīng)審批程序、提高土地供應(yīng)效率。國(guó)有資產(chǎn)管理政策是為PPP項(xiàng)目中涉及或形成的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行靈活處置與配備,滿足項(xiàng)目推進(jìn)的需要。
上述部門配套政策在之前的部門規(guī)范性文件中均有提及,這些配套政策數(shù)量龐大、內(nèi)容多樣、專業(yè)性較強(qiáng),不宜在《條例》中體現(xiàn),但《條例》應(yīng)該對(duì)這些政策的適用作出指引,否則會(huì)發(fā)生《條例》出臺(tái)之后原有配套政策的適用性問題,同時(shí)也期待在配套政策成熟之際能夠?qū)⑵渖仙街辽偈?ldquo;部門規(guī)章”的層級(jí)。
【立法建議】
增加“本《條例》出臺(tái)前已經(jīng)頒布的相關(guān)規(guī)范性文件如不與本條例相抵觸,繼續(xù)參照適用。”
第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式,應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī),遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、公開透明的原則,堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。
【評(píng)注】
此條是實(shí)施PPP模式的基本原則,該項(xiàng)基本原則分為三個(gè)層面,一是從行政管理的角度,要求PPP項(xiàng)目的推進(jìn)要“積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)、公開透明”,公共產(chǎn)品的供給“依法合規(guī)、公開透明”。這是對(duì)國(guó)家、公眾負(fù)責(zé)的體現(xiàn),也是保障公共產(chǎn)品質(zhì)量的必然要求。“積極穩(wěn)妥”表明,不應(yīng)過分夸大PPP模式的作用,PPP模式也并非在所有領(lǐng)域都能起到作用,應(yīng)該謹(jǐn)慎進(jìn)行項(xiàng)目論證,選取合適的項(xiàng)目采取PPP模式。
第二個(gè)層面是從政府方與社會(huì)資本方的合作角度,要遵循“平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作”,值得注意的是“平等協(xié)商”、“誠(chéng)實(shí)守信”是民事法律的基本原則,這也表明PPP模式中政府與社會(huì)資本協(xié)作的部分屬于民事法律調(diào)整的范疇,進(jìn)一步表明PPP模式中,政府方必須轉(zhuǎn)變以往項(xiàng)目開展中“行政管理”的思維,而應(yīng)作為平等的民事主體與社會(huì)資本方協(xié)作。誠(chéng)實(shí)守信原則體現(xiàn)了PPP模式中的“契約理念”,PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本方擔(dān)心的最大的風(fēng)險(xiǎn)是政府違約風(fēng)險(xiǎn),擔(dān)心“新官不理舊賬”,這也是社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步的重要原因,《條例》雖確立了這一原則,但尚需具體的制度保證其落實(shí)。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中指出,“要落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施,政府要帶頭講誠(chéng)信,決不能隨意違約,決不能新官不理舊賬。”表明了執(zhí)政者的決心,此外,最高法《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)意見》(法發(fā)2016第27號(hào))中提到,“要依法公正審理行政協(xié)議案件,促進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。對(duì)因招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)引發(fā)的糾紛,要認(rèn)真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責(zé)任,切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)政府違反承諾,特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約毀約的,要堅(jiān)決依法支持行政相對(duì)人的合理訴求。對(duì)確因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的,要依法判令補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失。”表明了司法機(jī)關(guān)的基本態(tài)度。
最后一條“公共利益優(yōu)先”作為《條例》的基本原則值得玩味。筆者當(dāng)然不否認(rèn)無論是行政活動(dòng)還是民事活動(dòng)都應(yīng)維護(hù)公共利益,但行政活動(dòng)和民事活動(dòng)對(duì)于公眾利益的維護(hù)側(cè)重點(diǎn)不同,行政活動(dòng)堅(jiān)持公共利益優(yōu)先的原則自不待言,公共利益優(yōu)先原則的提法也多體現(xiàn)在行政立法中,但在民事活動(dòng)中,對(duì)公共利益的維護(hù)限于“民事活動(dòng)不得違反公共利益和善良風(fēng)俗”,PPP模式中政府與社會(huì)資本方作為民事主體開展合作,體現(xiàn)的是一種民事關(guān)系,因而公共利益優(yōu)先的提法欠妥,如果社會(huì)資本方的利益與公共利益沖突時(shí),直接效果應(yīng)該是否定民事行為的法律效力,而不是直接以公共利益為先,這一細(xì)微的差別正是民事契約精神的體現(xiàn)。
【立法建議】
將“堅(jiān)持公共利益優(yōu)先”修改為“不得損害公共利益”。
第六條 國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱合作項(xiàng)目)。
任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。
【評(píng)注】
此條明確了各種所有制形式的社會(huì)資本方都可參與PPP項(xiàng)目,其實(shí)是明確了民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的合法性,是一大進(jìn)步。我國(guó)的PPP浪潮自九十年代而起,1995年至2003年是“外資參與”時(shí)代,這一時(shí)期我國(guó)的PPP以吸引外資為目的,在國(guó)家計(jì)委的主導(dǎo)之下,廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長(zhǎng)沙電廠等幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目相繼開展;第二個(gè)階段是2004年至2013年的“特許經(jīng)營(yíng)”時(shí)代,這一時(shí)期項(xiàng)目的參與方主要是國(guó)資企業(yè),城投公司,地方融資平臺(tái)公司成為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主力軍;2014年以來為PPP模式的第三個(gè)發(fā)展階段,推廣之初并未限制民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入,但實(shí)踐操作中,仍舊出現(xiàn)大量國(guó)企參與,民營(yíng)企業(yè)參與積極性不高等問題,為此《條例》特別指出了PPP項(xiàng)目的參與方不以企業(yè)所有權(quán)體制為限。
國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)同等參與、同等保護(hù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,以往的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)處于劣勢(shì),無論從國(guó)家政策或是行業(yè)準(zhǔn)入,國(guó)有企業(yè)都占盡優(yōu)勢(shì),形成“國(guó)企為嫡系,民企為庶出”的局面,國(guó)家必須借助于國(guó)有企業(yè)的控制地位掌握重要的國(guó)家資源,以維護(hù)資源供給,這是特殊時(shí)期的社會(huì)發(fā)展需要使然,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,國(guó)有企業(yè)的弊端顯現(xiàn),民營(yíng)企業(yè)的重要性日益提升,國(guó)家逐漸將國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)同等看待,權(quán)益一體保護(hù),這一觀念通過近年的國(guó)企改制可以體現(xiàn)。
雖然目前我國(guó)仍處于大型國(guó)企為代表的“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”與以民營(yíng)企業(yè)和中小型國(guó)企為代表的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”兩分天下的時(shí)期,但民營(yíng)企業(yè)地位的提升是歷史潮流, 不可阻擋。最高法《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)意見》(法發(fā)2016第27號(hào))提出的“堅(jiān)持各種所有制經(jīng)濟(jì)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等,對(duì)各類產(chǎn)權(quán)主體的訴訟地位和法律適用一視同仁,確保公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯。注重對(duì)非公有制產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)”即是明證。
【立法建議】無。
第七條 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi),負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施,由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定。
國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制,及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題。
【評(píng)注】
此條賦予了國(guó)務(wù)院作為最高統(tǒng)籌機(jī)關(guān),總體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)開展PPP項(xiàng)目的權(quán)限,規(guī)定PPP模式的綜合性管理措施由有關(guān)部門共同制定,并建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制,有利于打破部門立法的利益博弈,具有積極意義。
自2014年推廣之初,發(fā)改委和財(cái)政部各自頻頻出臺(tái)自己的PPP規(guī)范性文件,兩部門先后出臺(tái)PPP模式操作指南、建立示范項(xiàng)目庫,均試圖占據(jù)立法的主動(dòng)權(quán),兩部門出臺(tái)的許多規(guī)定部門利益明顯,甚至有不少相互不一致之處,這給實(shí)際工作的開展帶來了極大困擾。兩部門爭(zhēng)鋒的巔峰是16年底,一度形成了發(fā)改委負(fù)責(zé)“基礎(chǔ)設(shè)施”,財(cái)政部負(fù)責(zé)“公共服務(wù)”的兩分天下的態(tài)勢(shì)。PPP模式的條塊分割、分別適用必然不利于項(xiàng)目的推廣,且發(fā)改委和國(guó)務(wù)院職責(zé)各異,部門分管、政出多門反而不利于令行禁止,因而在國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)下,16年底,兩部門適當(dāng)妥協(xié),聯(lián)合發(fā)文明確要各司其職、共同推進(jìn)PPP模式,《條例》將PPP的推進(jìn)交由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌正式延續(xù)了這一思路,有利于建立統(tǒng)一的PPP市場(chǎng)。
【立法建議】無。
第八條 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級(jí)政府確定的職責(zé)分工,負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。
【評(píng)注】
此條實(shí)際上賦予了PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體是縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)部門,這與此前的政策文件相一致。為何將PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體限定為縣級(jí)以上呢?筆者推想其中的一個(gè)原因可能是處于財(cái)政能力方面的考慮,PPP項(xiàng)目規(guī)模一般較大,縣級(jí)以下的行政機(jī)關(guān)一般沒有足夠的財(cái)力承擔(dān)PPP項(xiàng)目的預(yù)算資金,也缺乏相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。但筆者認(rèn)為這一看法不足取,就財(cái)政承受能力而言,地域差異極大,以廣東省佛山市為例,其下轄的獅山鎮(zhèn)、九江鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)“富可敵國(guó)”,其財(cái)政收入遠(yuǎn)比中西部地區(qū)的縣市為多,完全具備開展PPP項(xiàng)目的能力;再以我國(guó)的預(yù)算體系而論,我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定了我國(guó)的預(yù)算分為“中央,省、自治區(qū)、直轄市,設(shè)區(qū)的市、自治州,縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū),鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”五級(jí),既然有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算,那么就能夠通過該級(jí)預(yù)算安排項(xiàng)目資金。因而,能否實(shí)施PPP項(xiàng)目,不應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的級(jí)別而論,而應(yīng)以是否具備足夠的財(cái)政能力進(jìn)行評(píng)判,實(shí)踐中許多鎮(zhèn)一級(jí)的政府對(duì)于PPP項(xiàng)目有強(qiáng)烈需求,但因?yàn)椴荒軐?shí)施開展PPP項(xiàng)目而擱置,引為憾事。將實(shí)施主體全面放開至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也許欠妥,但至少不應(yīng)禁止具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展PPP項(xiàng)目。
【立法建議】
增加,具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,經(jīng)上級(jí)政府的批準(zhǔn),也可以開展PPP項(xiàng)目。
第二章 合作項(xiàng)目的發(fā)起
第九條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門(以下簡(jiǎn)稱有關(guān)主管部門)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定,在組織開展前期論證的基礎(chǔ)上,可以提出擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。
公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議。
【評(píng)注】
該條規(guī)定了PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式,可以由縣級(jí)以上政府有關(guān)部門發(fā)起,也可由公民、法人和其他組織發(fā)起,不分主次。其意圖在于鼓勵(lì)社會(huì)資本方從項(xiàng)目發(fā)起階段就能夠參與到PPP項(xiàng)目中來,意向企業(yè)從發(fā)起階段參與項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)于項(xiàng)目的情況更為了解,能夠?yàn)楹笃跔?zhēng)取該項(xiàng)目占得先機(jī);鼓勵(lì)不具備投資、建設(shè)能力的公民、法人發(fā)起項(xiàng)目意在培養(yǎng)公眾參與PPP項(xiàng)目的意識(shí),轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給的觀念。因而,對(duì)于政府部門發(fā)起和公民發(fā)起做了略微不同的規(guī)定,政府部門發(fā)起需要對(duì)項(xiàng)目開展前期論證,公民發(fā)起則不需要,可直接提出建議。
須指出的是,該處沒有提到實(shí)踐中廣泛運(yùn)用的項(xiàng)目庫,國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部為了推廣PPP模式相繼推出了PPP項(xiàng)目庫,項(xiàng)目庫又分為示范項(xiàng)目、執(zhí)行項(xiàng)目、儲(chǔ)備項(xiàng)目。其中的儲(chǔ)備項(xiàng)目是指將通過初步論證,大體適合采用PPP模式的項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫,各地根據(jù)需求的緊迫性,從儲(chǔ)備庫中選取開展PPP項(xiàng)目,并且規(guī)定,未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄,原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。筆者認(rèn)為,儲(chǔ)備項(xiàng)目庫十分必要,PPP項(xiàng)目成敗的根源不在別處,反而在項(xiàng)目識(shí)別,只有適合采用PPP模式的項(xiàng)目才能“物盡其用”,而項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫則是項(xiàng)目識(shí)別的第一道關(guān)口,因而項(xiàng)目庫的制度不可廢,無論是政府部門發(fā)起的項(xiàng)目還是社會(huì)資本發(fā)起的項(xiàng)目均應(yīng)經(jīng)過初步識(shí)別然后決定是否納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。
【立法建議】
增加,各地發(fā)改部門建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫,對(duì)于發(fā)起的項(xiàng)目根據(jù)本條例第三條的規(guī)定進(jìn)行初步評(píng)估,決定是否將其納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。PPP項(xiàng)目必須從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫中選取,未納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫的,原則上不得安排財(cái)政預(yù)算支出。
第十條 對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案。合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:
(一)合作項(xiàng)目的名稱、地點(diǎn)以及建設(shè)規(guī)模、投資總額等基本情況;
(二)合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式、預(yù)期產(chǎn)出;
(三)合作項(xiàng)目期限;
(四)社會(huì)資本方回報(bào)機(jī)制;
(五)政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);
(六)合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目資產(chǎn)的處置;
(七)有關(guān)主管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。
有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案,應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見。
【評(píng)注】
項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目發(fā)起及準(zhǔn)備的關(guān)鍵一環(huán),因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施方案報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)后才能開展后續(xù)的工作,后續(xù)的項(xiàng)目采購文件、項(xiàng)目合同也不得與項(xiàng)目實(shí)施方案發(fā)生背離,否則需要就變更事項(xiàng)重新報(bào)政府批準(zhǔn)。可以說,PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案奠定了項(xiàng)目的整體基調(diào),因而十分重要。但實(shí)踐中,一些地方無視項(xiàng)目實(shí)施方案重要性的情況廣泛存在,甚至有些地區(qū)政府部門編制的實(shí)施方案僅有五頁紙,其中的內(nèi)容也殘缺不全。實(shí)施方案因其具有較強(qiáng)的專業(yè)性,尤其是其中的投入產(chǎn)出、運(yùn)作方式等事項(xiàng),非專業(yè)的PPP咨詢管理機(jī)構(gòu)而不能勝任,因而為了提高項(xiàng)目實(shí)施方案編制的科學(xué)性,為后續(xù)項(xiàng)目開展進(jìn)行指引,《條例》應(yīng)規(guī)定,政府部門應(yīng)聘請(qǐng)專門的項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助編制項(xiàng)目實(shí)施方案。
此外,就項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容而言,關(guān)于“社會(huì)資本方的選擇”這一重要內(nèi)容《條例》中沒有體現(xiàn)。社會(huì)資本方的選擇關(guān)系著項(xiàng)目的成敗,不同的項(xiàng)目特點(diǎn)各異,適合的選擇方式也不盡相同,對(duì)于邊界條件清晰確定、不會(huì)有太大更改的項(xiàng)目采用公開招投標(biāo)的方法更為適宜;而對(duì)于邊界條件模糊、標(biāo)準(zhǔn)不能完全確定,需要在采購中不斷明確的項(xiàng)目,則采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商或競(jìng)爭(zhēng)性談判的方法更佳。況且,《條例》第十三條也規(guī)定“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案,通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方”,因而關(guān)于社會(huì)資本方的選擇方式及論證應(yīng)該在實(shí)施方案中列明。
還有一處值得玩味的是,實(shí)施方案“應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見”,立法的出發(fā)點(diǎn)是鼓勵(lì)社會(huì)資本從項(xiàng)目發(fā)起階段就共同參與PPP項(xiàng)目,做到“全生命周期”的參與,并規(guī)定了未征求社會(huì)資本方意見的行政責(zé)任,這一點(diǎn)值得稱贊。
【立法建議】
補(bǔ)充兩點(diǎn),一是將社會(huì)資本方的選擇作為實(shí)施方案的內(nèi)容;二是政府部門應(yīng)聘請(qǐng)專門的項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助編制項(xiàng)目實(shí)施方案。
第十一條 有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案,應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門,從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估;涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成明確結(jié)論。
有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評(píng)估結(jié)論,對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善,或者作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式的決定。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于項(xiàng)目是否適合采用PPP模式的論證階段,是決定一個(gè)項(xiàng)目是否采取PPP模式的最終階段,實(shí)踐中將其稱之為“兩個(gè)評(píng)價(jià)”,即“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)”,前者著重考察采取PPP模式開展項(xiàng)目相比其他模式是否更能降低成本;后者考察的是年度財(cái)政預(yù)算支出是否超過一般公共預(yù)算的10%。 值得注意的是,《條例》以“必要性、合理性”代替了“物有所值評(píng)價(jià)”,且財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)中沒有提及10%的紅線。
筆者認(rèn)為,PPP模式的目標(biāo)之一就是提高公共產(chǎn)品的供給效率,花費(fèi)更少的成本獲取更大的效益,因而采取PPP模式是否物有所值是能否開展PPP模式的關(guān)鍵考慮因素,否則公共產(chǎn)品供給的效率不能提高,PPP模式自然失去其價(jià)值,而以傳統(tǒng)項(xiàng)目的“必要性、合理性”評(píng)估代替“物有所值評(píng)價(jià)”無疑是一種倒退,會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)泛化、虛化,缺乏實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)等問題,使得該項(xiàng)評(píng)價(jià)沒有實(shí)際意義。關(guān)于財(cái)政承受能力評(píng)估,《條例》有意未提一般公共預(yù)算10%的紅線,似乎注意到了實(shí)踐中對(duì)10%紅線“怨念”,因而只進(jìn)行“財(cái)政承受能力評(píng)估”,自此,10%的標(biāo)準(zhǔn)還否適用將會(huì)成為實(shí)踐中財(cái)政承受能力論證新的困惑。以筆者之見,PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力的原因在于通過財(cái)政預(yù)算的管理,一是防范投資方的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn),二是嚴(yán)格控制地方政府債務(wù),在PPP模式推行之初宜保守穩(wěn)妥,因而一般公共預(yù)算10%的標(biāo)準(zhǔn)可以遵行,但在PPP高速發(fā)展的現(xiàn)在,這一標(biāo)準(zhǔn)卻成了一道枷鎖,因而這一標(biāo)準(zhǔn)可逐步放寬。
此外,還有一個(gè)問題需要注意,在需要政府付費(fèi)及政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目中進(jìn)行財(cái)政承受能力論證自然十分必要,但在完全由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中,開展財(cái)政承受能力論證顯然沒有必要,條例明確了這一點(diǎn),是相比以往政策的一大進(jìn)步,值得稱許。
【立法建議】
“關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案,應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。此處的物有所值是指,從項(xiàng)目開展的成本和收益、項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)分配等方面進(jìn)行比較,相比其它模式是否更優(yōu)。
第十二條 合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意。本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。
經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案,由有關(guān)主管部門向社會(huì)公布。
本級(jí)人民政府審核同意合作項(xiàng)目實(shí)施方案的,應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門、單位作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)工作。
【評(píng)注】
關(guān)于實(shí)施方案的審核及評(píng)審。實(shí)施方案對(duì)于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)具有重要作用,因而實(shí)施方案需要經(jīng)過政府審核同意,進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審是作為政府是否同意的依據(jù)。關(guān)于該點(diǎn)存在兩個(gè)問題,第一,項(xiàng)目的“兩個(gè)評(píng)價(jià)”與政府批準(zhǔn)是什么關(guān)系?按照《條例》的規(guī)定,發(fā)改、財(cái)政部門先進(jìn)行項(xiàng)目的“兩個(gè)評(píng)價(jià)”,且有權(quán)作出是否采取PPP模式的決策,在兩部委作出同意采取PPP模式的決策后再將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)送政府評(píng)審、批準(zhǔn),如果未通過論證,則不必走后序流程。按此思路,政府審批、評(píng)審的對(duì)象是實(shí)施方案,而不包括對(duì)兩個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告的評(píng)審、審批,筆者認(rèn)為這一程序設(shè)置不合理,首先,政府作為PPP項(xiàng)目的總負(fù)責(zé)人有權(quán)對(duì)“兩個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告”進(jìn)行復(fù)評(píng);其次,兩個(gè)評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目識(shí)別的關(guān)鍵,增加政府復(fù)審的程序也有利于找準(zhǔn)項(xiàng)目。因而,政府評(píng)審時(shí),應(yīng)該將兩個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告連同實(shí)施方案一并評(píng)審,如果發(fā)現(xiàn)兩個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告存在不妥之處,仍可糾正,作出不同意采取PPP模式的決定。
關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)。根據(jù)第十條,實(shí)施方案的編制主體是“有關(guān)主管部門”,這一表述會(huì)給實(shí)際操作帶來困難,實(shí)踐中某些領(lǐng)域存在交叉、綜合管理的情況,難以厘定一個(gè)準(zhǔn)確的主管部門,且此時(shí)編制實(shí)施方案的主管機(jī)關(guān)還不是“實(shí)施機(jī)構(gòu)”;根據(jù)本條,“相關(guān)部門、單位”經(jīng)批準(zhǔn)成為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),那么如果后續(xù)確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)與實(shí)施方案編制的機(jī)構(gòu)不是同一主體,則會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱的問題,不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。因而應(yīng)明確編著實(shí)施方案的主體優(yōu)先作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),其他主體若更適宜參與項(xiàng)目可以作為實(shí)施主體的授權(quán)機(jī)關(guān)代為行使權(quán)利。
此外,實(shí)施方案的評(píng)審中,沒有要求就實(shí)施方案出具法律意見書,對(duì)此,筆者深表遺憾。在國(guó)家呼吁法治政府、建設(shè)法治社會(huì)的當(dāng)今,在關(guān)系國(guó)計(jì)民生,百年大計(jì)的PPP模式推廣中,竟無一個(gè)法律條文規(guī)定、哪怕是鼓勵(lì)律師為PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù),這是法律人之不幸,也是PPP之不幸。而作為對(duì)比,資本市場(chǎng)領(lǐng)域,無論新三板、IPO、還是并購重組、清算均明確要求律所需要對(duì)其出具法律意見書,作為審查的對(duì)象一并提交監(jiān)管部門,而就連國(guó)企改制、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易也明確規(guī)定需要報(bào)送律所出具的法律意見書,相比之下PPP領(lǐng)域?qū)Ψ蓹C(jī)構(gòu)的重視顯得不夠,如不依賴律師,如何實(shí)現(xiàn)本法第三條的“依法合規(guī)”的原則呢?因而筆者認(rèn)為,由律所對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方案出具法律意見書并報(bào)送政府,可以對(duì)PPP項(xiàng)目前期進(jìn)行法律監(jiān)管,法律意見書作為方案評(píng)審的依據(jù)。
【立法建議】
第一款后增加“相關(guān)部門應(yīng)聘請(qǐng)律師事務(wù)所就實(shí)施方案出具法律意見書。法律意見書、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告隨實(shí)施方案一同報(bào)送,作為評(píng)審的依據(jù)。”第三款后增加,“編著實(shí)施方案的主體優(yōu)先作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。”
第三章 合作項(xiàng)目的實(shí)施
第十三條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案,通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方,并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示。法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的,依照其規(guī)定。
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目的特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要,按照保證各種所有制形式的社會(huì)資本方平等參與、有利于合作項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量效率提升的原則,合理設(shè)置社會(huì)資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于社會(huì)資本方的選擇,就條文看來皆屬原則性表述,適用性不強(qiáng),具體還應(yīng)參照招投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件。但也有值得注意的幾處,一是“根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案”的表述,本來不用專門強(qiáng)調(diào),但實(shí)踐中廣泛存在不重視實(shí)施方案或者實(shí)施方案與采購文件背離的現(xiàn)象,因而該表述至少明確了實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)作為制定采購文件、開展采購程序的指導(dǎo)依據(jù);二是此處列舉了“招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判”的方式,而對(duì)于專門為PPP模式量身定做的“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”的方式?jīng)]有提及,十分詭異。
競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式最大的不同在于在確定社會(huì)資本方的候選人時(shí),競(jìng)爭(zhēng)性談判采取“最低價(jià)格法”,而競(jìng)爭(zhēng)性磋商采取“綜合評(píng)分法”,很顯然就PPP項(xiàng)目而言綜合評(píng)分法更優(yōu),因?yàn)镻PP的社會(huì)資本方需要具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多方面的能力,更加看重其綜合實(shí)力,單純以最低價(jià)格法勢(shì)必難以選取最合適的社會(huì)資本方。實(shí)踐中,競(jìng)爭(zhēng)性磋商的應(yīng)用更為廣泛,更具代表性,應(yīng)該在此提及。而且,財(cái)政部新出的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也規(guī)定惡性的低價(jià)投標(biāo)應(yīng)做無效投標(biāo)處理,表明最低價(jià)格評(píng)分并不可靠。
招投標(biāo)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式適用的不同在于,招投標(biāo)方式適用于邊界條件清晰,技術(shù)參數(shù)明確的項(xiàng)目,且在招投標(biāo)過程中招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件不能隨意更改;而競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式適用于邊界條件不明確,技術(shù)參數(shù)不完全確定的項(xiàng)目,可以在磋商或談判的過程中更改項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性條件。此外其他的幾種采購方式如“邀標(biāo)、單一來源采購、詢價(jià)”由于競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng),且受限于制度適用范圍本身,在PPP模式中極少適用。
第二款“保證各種所有制形式的社會(huì)資本方平等參與”,出發(fā)點(diǎn)無疑是好的,但實(shí)踐中由于大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)在資金、技術(shù)等方面均不占優(yōu),因而此款的規(guī)定恐怕難以落實(shí),期待民營(yíng)企業(yè)的二次崛起,擔(dān)當(dāng)大任,真正改變國(guó)有企業(yè)壟斷PPP的現(xiàn)狀,屆時(shí)PPP全面發(fā)展的時(shí)代也將來臨。
【立法建議】將競(jìng)爭(zhēng)性談判替換為競(jìng)爭(zhēng)性磋商。
第十四條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議;設(shè)立專門負(fù)責(zé)實(shí)施合作項(xiàng)目的公司(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司)的,合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂。
項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于PPP協(xié)議的簽署主體,設(shè)立項(xiàng)目公司的,由政府方與項(xiàng)目公司簽訂;不設(shè)項(xiàng)目公司的,由政府方與社會(huì)資本方簽訂。該條表明,設(shè)立項(xiàng)目公司并非開展PPP的強(qiáng)制性要求。當(dāng)前PPP實(shí)踐中存在著“言PPP必稱項(xiàng)目公司”的傾向,項(xiàng)目公司成了PPP模式的標(biāo)配。那么問題是,為什么PPP項(xiàng)目各方青睞于設(shè)立項(xiàng)目公司?是否設(shè)立項(xiàng)目公司應(yīng)考慮哪些因素?哪些PPP項(xiàng)目可以不設(shè)項(xiàng)目公司?
關(guān)于問題一,PPP是舶來品,國(guó)外的PPP項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司稱之為“SPV”,國(guó)內(nèi)在引進(jìn)PPP概念之時(shí)同時(shí)引進(jìn)SPV,項(xiàng)目公司成為PPP項(xiàng)目的常態(tài)。更重要的是,SPV能夠?qū)崿F(xiàn)“項(xiàng)目融資”的重要理念,而這是PPP在投融資方面帶來的革命。所謂項(xiàng)目融資是指“以該項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的有限追索的融資方式。這種融資方式既可以覆蓋項(xiàng)目發(fā)展、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的全流程,也可以視具體情況不同而針對(duì)流程中的某一個(gè)或某幾個(gè)環(huán)節(jié)。”
簡(jiǎn)而言之,項(xiàng)目融資有兩個(gè)關(guān)鍵詞,一是以項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流融資,政府聞之“歡呼雀躍”,因?yàn)檎挥迷跒轫?xiàng)目的融資進(jìn)行擔(dān)保,增加政府負(fù)債;二是有限追索,社會(huì)資本方聞之“額手相慶”,因?yàn)閷?shí)現(xiàn)了投資風(fēng)險(xiǎn)的隔離。項(xiàng)目融資的這兩大功能只有通過項(xiàng)目公司才能實(shí)現(xiàn),項(xiàng)目公司作為獨(dú)立的法人實(shí)體,作為PPP項(xiàng)目的“金牌管家”可以以項(xiàng)目的現(xiàn)金流進(jìn)行項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押等對(duì)外融資;同時(shí)項(xiàng)目公司作為自負(fù)盈虧的法人,與其母公司即社會(huì)資本方的財(cái)產(chǎn)、責(zé)任獨(dú)立,債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目公司的追索僅限于項(xiàng)目公司財(cái)產(chǎn),而不及于社會(huì)資本方。雖然當(dāng)前廣泛存在政府方、債權(quán)人要求母公司為項(xiàng)目公司的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的做法,一定程度上消解了“有限追索”這一重要理念,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,有限追索的理念是PPP的必然之選,正因?yàn)楣镜母綦x風(fēng)險(xiǎn)功能才促成了現(xiàn)代商業(yè)的繁榮,所以說公司的發(fā)明是現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)最偉大的發(fā)明;同樣,也只有通過有限追索隔離風(fēng)險(xiǎn)才能實(shí)現(xiàn)PPP的大發(fā)展。當(dāng)然,PPP項(xiàng)目中設(shè)立項(xiàng)目公司還有其他考慮,比如政府可以參股項(xiàng)目公司,對(duì)項(xiàng)目的重要事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理,政府可以對(duì)項(xiàng)目公司出資,分擔(dān)社會(huì)資本方的資金壓力,政府可以土地作價(jià)出資解決項(xiàng)目的土地供應(yīng)問題等,此外還有一個(gè)重要的理由在于PPP項(xiàng)目期限較長(zhǎng),有其具有較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期,如果不設(shè)項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)專人管理運(yùn)營(yíng)而由社會(huì)資本方負(fù)責(zé),那么運(yùn)營(yíng)效率自然會(huì)降低,也會(huì)影響到運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核。
那么何種情況下可以不設(shè)項(xiàng)目公司呢?筆者認(rèn)為沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),通常來說項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,社會(huì)資本方資金充足,融資渠道明確的項(xiàng)目可以不設(shè)立項(xiàng)目公司;另外就項(xiàng)目的內(nèi)容來看,不具有“投資、建設(shè)”的存量項(xiàng)目可以不設(shè)項(xiàng)目公司,直接與社會(huì)資本方簽訂合同管理的協(xié)議,因而從項(xiàng)目的運(yùn)作方式上可以判斷是否需要設(shè)立項(xiàng)目公司。PPP模式的運(yùn)作方式按照是否帶有“建設(shè)-融資”的內(nèi)容分為兩類,委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交等不帶有“建設(shè)-融資”的項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司并無太大必要性;而如“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”、“改建-運(yùn)營(yíng)-移交”等帶有建設(shè)-融資的項(xiàng)目則應(yīng)設(shè)立項(xiàng)目公司。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為在政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目及純粹購買服務(wù)的項(xiàng)目中沒必要設(shè)立項(xiàng)目公司,筆者認(rèn)為值得商榷,是否設(shè)立項(xiàng)目公司不應(yīng)以項(xiàng)目類別進(jìn)行判斷,而應(yīng)著眼于項(xiàng)目的自身特點(diǎn),考慮項(xiàng)目的實(shí)際需要。
【立法建議】無。
第十五條 合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件,載明下列事項(xiàng):
(一)合作項(xiàng)目的名稱、內(nèi)容;
(二)合作項(xiàng)目的運(yùn)作方式、范圍;
(三)投融資期限和方式;
(四)合作項(xiàng)目期限;
(五)社會(huì)資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn);
(六)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);
(七)服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)或者要求;
(八)政府承諾和保障;
(九)應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案;
(十)合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目及資產(chǎn)的移交;
(十一)合作項(xiàng)目協(xié)議變更、提前終止及其補(bǔ)償;
(十二)違約責(zé)任;
(十三)爭(zhēng)議解決方式;
(十四)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)。
設(shè)立項(xiàng)目公司的,合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。
【評(píng)注】
此條是關(guān)于PPP協(xié)議應(yīng)該具備的內(nèi)容的規(guī)定,PPP協(xié)議是項(xiàng)目開展的最重要保障,規(guī)定政府和社會(huì)資本方最重要的權(quán)利和義務(wù)。此條通過列舉+兜底的方式規(guī)定了PPP協(xié)議的基本條款。那么該基本條款的法律效果如何呢?
PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜,內(nèi)容繁多,而且存在民事合同與行政合同兩方面的內(nèi)容,就其中的民事部分來說仍然適用合同法的一般規(guī)定。合同法及其司法解釋規(guī)定,“當(dāng)事人、標(biāo)的、數(shù)量”是合同成立的必要條款,缺少該三種條款,合同不成立,那么PPP協(xié)議中,如果欠缺此條規(guī)定的某項(xiàng)條款,比如沒有“風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)條款”,合同的效力如何?顯然不能因之而不成立,如果PPP協(xié)議中具備“當(dāng)事人、標(biāo)的、數(shù)量”三項(xiàng)條款,PPP協(xié)議成立,其他未明確事項(xiàng)當(dāng)事人應(yīng)達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議予以確定,無法達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的,應(yīng)按照PPP有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件處理。因此,此條中的條款并非理解為PPP協(xié)議成立的必要條款,而是指明了協(xié)議應(yīng)具備的內(nèi)容。
本條第二款的規(guī)定造成了PPP協(xié)議體系的混亂。實(shí)際上,在設(shè)立項(xiàng)目公司的情況下,PPP協(xié)議按照時(shí)間順序分為三個(gè)層次,一是社會(huì)資本方中標(biāo)后與政府方草簽的PPP協(xié)議或備忘錄;二是依照草簽的協(xié)議或備忘錄,由政府或其委派的單位(在政府參股的情況下)與社會(huì)資本方簽署成立項(xiàng)目公司的“合資協(xié)議”、公司章程,本條第二款“項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制”應(yīng)屬于合資協(xié)議和公司章程的內(nèi)容;三是在項(xiàng)目公司成立后與社會(huì)資本方補(bǔ)簽正式的PPP協(xié)議,以上協(xié)議構(gòu)成了PPP協(xié)議的完整體系,均應(yīng)是PPP協(xié)議的一部分。項(xiàng)目公司成立的時(shí)間性決定了PPP協(xié)議必然是立體多層次遞進(jìn)的,而按照本條第二款的說法,一份PPP協(xié)議中要包括以上三個(gè)層次的內(nèi)容,那么試問,社會(huì)資本方中標(biāo)之后項(xiàng)目公司尚未成立,如何能作為獨(dú)立主體簽署PPP協(xié)議?而如果社會(huì)資本方中標(biāo)后與政府方簽署覆蓋以上內(nèi)容的協(xié)議,那簽約的主體豈不是成了社會(huì)資本方,此時(shí)項(xiàng)目公司尚未設(shè)立,又如何能約定“社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任”?
再者,設(shè)立項(xiàng)目公司的,應(yīng)約定“社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任”,實(shí)際上規(guī)定了社會(huì)資本方要對(duì)項(xiàng)目公司的行為提供擔(dān)保,這是否打破了PPP“風(fēng)險(xiǎn)隔離、有限追索”的初衷?是否會(huì)讓社會(huì)資本方因擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)望而卻步,阻礙項(xiàng)目的推廣實(shí)施?筆者認(rèn)為,“有限追索”是針對(duì)“項(xiàng)目融資”的風(fēng)險(xiǎn)而言,并非針對(duì)PPP協(xié)議的履行,出于維護(hù)公共利益的需要,要求社會(huì)資本方為項(xiàng)目公司的履約提供擔(dān)保并不違反“有限追索”的原理。但對(duì)于項(xiàng)目公司對(duì)外融資的投資方,不應(yīng)要求社會(huì)資本方提供無限連帶責(zé)任的擔(dān)保,也不能要求政府提供擔(dān)保,這是“項(xiàng)目融資”的真正精髓所在,投資者應(yīng)預(yù)先判斷出項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流,謹(jǐn)慎進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,自愿承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn),否則要求社會(huì)總資本方提供擔(dān)保這與一般的融資結(jié)構(gòu)沒有根本區(qū)別。但項(xiàng)目融資目前在中國(guó)很難做到,原因在于金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮,大都會(huì)要求社會(huì)資本方或者第三方提供擔(dān)保,但在國(guó)家推行PPP項(xiàng)目、倡導(dǎo)項(xiàng)目融資的大勢(shì)之下,金融機(jī)構(gòu)也將面臨改革。
【立法建議】
第一款無建議。第二款修改為,設(shè)立項(xiàng)目公司的,由政府與社會(huì)資本方先草簽合作協(xié)議,待項(xiàng)目公司成立后,由項(xiàng)目公司與政府重簽合作協(xié)議,合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。
第十六條 合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定,一般不低于10年,最長(zhǎng)不超過30年;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。
【評(píng)注】
本條是關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定,PPP項(xiàng)目較一般項(xiàng)目期限更長(zhǎng),原因在于PPP項(xiàng)目不僅包含建設(shè)期,還包括運(yùn)營(yíng)期,將建設(shè)與運(yùn)營(yíng)綁定改變了以往輕建設(shè)、重運(yùn)營(yíng)的情況,而且將建設(shè)、運(yùn)營(yíng)納入項(xiàng)目的生命周期,運(yùn)營(yíng)績(jī)效直接與社會(huì)資本的收益掛鉤,建設(shè)工程的質(zhì)量會(huì)影響到運(yùn)營(yíng)的成本和效率,這樣就會(huì)使得社會(huì)資本方更加重視項(xiàng)目前期建設(shè),努力提升工程的質(zhì)量,避免以往項(xiàng)目節(jié)省成本、不顧質(zhì)量的短期行為。本條規(guī)定項(xiàng)目周期一般不低于十年,筆者認(rèn)為是合理的,周期不低于十年也是PPP項(xiàng)目區(qū)別于傳統(tǒng)項(xiàng)目的重要特征,否則就有可能重回“BT”項(xiàng)目的老路。項(xiàng)目合作期限包括建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期,具體時(shí)間社會(huì)資本方可以根據(jù)自己的商業(yè)利益判斷及建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行調(diào)配,實(shí)現(xiàn)周期內(nèi)自身效益最大化,這也是為什么PPP項(xiàng)目能夠發(fā)揮社會(huì)資本的所長(zhǎng),整合資源,提升運(yùn)營(yíng)效率的原因所在。
本條規(guī)定合作周期最長(zhǎng)不超過30年屬于畫蛇添足,大可不必。正如該條所述,既然“合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定”,那為何要給項(xiàng)目周期設(shè)定上限呢?
【立法建議】刪除“最長(zhǎng)不超過30年”的表述。
第十七條 合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定,社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
由使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目,合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價(jià)格的確定和調(diào)整機(jī)制;依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目,按照政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行。
【評(píng)注】
本條是關(guān)于社會(huì)最資本方從PPP項(xiàng)目中獲取收益的規(guī)定。第一款實(shí)際上規(guī)定了要對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行績(jī)效考核,績(jī)效考核的結(jié)果作為社會(huì)資本方獲取收益的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)階段的考核稱之為“按可用性付費(fèi)”,運(yùn)營(yíng)階段根據(jù)公共服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量“按使用量付費(fèi)”和“績(jī)效付費(fèi)”。績(jī)效考核制度是PPP相比傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的提供又一大特色所在,社會(huì)資本方不再是收取固定費(fèi)用和回報(bào),通過績(jī)效考核的彈性支付,能夠有效督促社會(huì)資本方提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。這也回應(yīng)了為什么說政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目不構(gòu)成政府舉債,原因之一就在于政府的支出責(zé)任是不確定的,會(huì)因績(jī)效考核的不同而不同。
實(shí)踐中面臨的一個(gè)問題是,建設(shè)階段的考核流于形式,建設(shè)階段按照產(chǎn)品和服務(wù)的“可用性”付費(fèi),何謂“可用性”?即是否達(dá)到約定的標(biāo)準(zhǔn),是否能夠滿足使用實(shí)際。但實(shí)際上可用性的標(biāo)準(zhǔn)很難界定,尤其是在工程建設(shè)中,可用性標(biāo)準(zhǔn)與工程的竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別并不明顯,因而實(shí)踐中的“可用性考核”實(shí)際上是竣工驗(yàn)收的一種變式,政府方支付可用性服務(wù)費(fèi)還是依循支付工程款的思路。可用性考核的關(guān)鍵在于事先準(zhǔn)確界定出“可用”與“不可用”的標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)客觀,符合項(xiàng)目的實(shí)際情況和特點(diǎn),又可以測(cè)量和監(jiān)控;該標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)合理,即不能超出項(xiàng)目公司的能力范圍,也應(yīng)是實(shí)施本項(xiàng)目所必需;而且還應(yīng)設(shè)置未達(dá)可用性的標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)進(jìn)行費(fèi)用扣減的機(jī)制。績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是一項(xiàng)相當(dāng)專業(yè)和復(fù)雜的工作,應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)人士仔細(xì)編制。此外,將可用性服務(wù)費(fèi)的一部分進(jìn)行績(jī)效考核也是一條可行路徑。
第二款針對(duì)使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中的價(jià)格確定和調(diào)整機(jī)制。使用者付費(fèi)項(xiàng)目中,社會(huì)資本方具有向使用者的收費(fèi)權(quán),以此收回投資成本、獲取合理回報(bào),但項(xiàng)目本身帶有較強(qiáng)的公益性,價(jià)格的制定應(yīng)考慮公眾的接受程度和公共利益,因而定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制應(yīng)事先制定,在維護(hù)公共利益的同時(shí),社會(huì)資本方獲取合理利潤(rùn)回報(bào)。價(jià)格的確定和調(diào)整因行業(yè)而有較大不同,同樣也具有較強(qiáng)的專業(yè)性,但總體應(yīng)堅(jiān)持“不違反公共利益,又能夠讓社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)”的原則。因而如果政府的定價(jià)無法使項(xiàng)目公司收回成本并獲得合理收益,應(yīng)該考慮采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制,尤其是在公用設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)品,如水、電、燃?xì)獾龋?涉及公共安全和公眾利益,無法向使用者收取過高費(fèi)用,因而此時(shí)需要政府給予社會(huì)資本方補(bǔ)償。
【立法建議】
第二款之后增加一條,如果政府的定價(jià)無法使項(xiàng)目公司收回成本并獲得合理收益,則應(yīng)給予社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼。
第十八條 合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失,不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
【評(píng)注】
這一條實(shí)際規(guī)定了PPP項(xiàng)目不得增加政府負(fù)債。進(jìn)行地方政府債務(wù)控制和管理是PPP推廣的背景之一,15年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明地方政府負(fù)債5100億,負(fù)債率達(dá)到89%。地方政府負(fù)債的高企讓政府痛定思痛,以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))為標(biāo)志,配合新修訂的《預(yù)算法》,明確了地方政府舉債只有一種合法的方式,即通過省級(jí)人民政府發(fā)行政府債券,而且對(duì)各省政府債的額度進(jìn)行控制和管理。《意見》還提到,“明確政府和企業(yè)的責(zé)任,政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的,按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。”因而,從PPP推廣伊始,增加政府負(fù)債的行為都遭到禁止。然而PPP推行過程中,由于社會(huì)資本方擔(dān)心項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),部分政府為了推行PPP模式,就沿用BT、委托代建的老舊思維,在PPP協(xié)議中約定由政府對(duì)社會(huì)資本建成的項(xiàng)目進(jìn)行回購、承諾保底收益、為項(xiàng)目的融資提供隱形擔(dān)保等,這些行為顯然背離了PPP模式的初衷,而且在實(shí)踐中有愈演愈烈之勢(shì)。
為制止這一行為,財(cái)政部2015年發(fā)布《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》,自2015年開始,地方發(fā)行政府債券的規(guī)模,將受限于財(cái)政部和縣級(jí)以上財(cái)政部門下達(dá)的年度債務(wù)限額,并且成為地方政府績(jī)效考核的一部分。今年4月底財(cái)政部等六部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,明
確規(guī)定PPP項(xiàng)目中,“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí),不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益,不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”各地也紛紛對(duì)地方負(fù)債進(jìn)行整改,江蘇省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,并組織在全省范圍內(nèi)開展緊急排查并進(jìn)行整改;2017年6月30日,洛陽市政府發(fā)布《洛陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)洛陽市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知(洛政辦〔2017〕59號(hào))》,規(guī)定“所稱政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件,是指政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息,或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任,容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。”至此,河南的洛陽、許昌、焦作、三門峽等四市均發(fā)布了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。廣東省財(cái)政廳也發(fā)布了《廣東省財(cái)政廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行地方政府和融資平臺(tái)融資行為有關(guān)規(guī)定的通知》,也明確提到了對(duì)地方債務(wù)的管理。
綜合以上政策,總結(jié)得出以下行為屬于非法的政府舉債,在PPP模式中應(yīng)禁止:(1)政府及其部門在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù);(2)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資,要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保;(3)政府及其部門挪用債務(wù)資金或違規(guī)改變債務(wù)資金用途等;(4)非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià);(5)通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資;(6)借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資,資金來源與土地出讓收入掛鉤;(7)以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任,以當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任;(8)對(duì)未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目安排財(cái)政支出。
【立法建議】無。
(未完待續(xù))