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物有所值評價≠物有所值理念

2017-08-15

來源：中國改革報

作者： 伍進 東北財經大學PPP研究中心副主任

為采用綜合評估的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》叫好

　　近日，國務院法制辦公布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。該稿通篇未提“物有所值”，而是在第十一條規定：“從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估”。

　　很多專家學者認為這一條實際上說的就是“物有所值評價”，因此建議用“物有所值評價”取代該條的表述。

　　但是，筆者認為征求意見稿的表述是適當的。單獨的物有所值評價，并不能實現物有所值的目標；它應當作為綜合評估的一部分，參與對項目和模式的嚴格把關，避免PPP進一步泛化。

1.價值工程理念和持續改進實踐

　　價值工程（Value Engineering）是從合理利用資源開始發展起來的一門軟科學技術，起源于二戰時期的美國軍隊部門。價值工程的數學表達式非常簡單，V=F/C，即價值由功能和成本的比值決定。提升價值的常見途徑包括：功能不變或提升，成本下降；功能略有下降，成本大幅下降；成本略有上升，功能大幅提升。

　　價值工程的思想指出，判斷項目方案是否得到優化的指標是價值而非價格。在其應用上，主要是用于項目方案的優化和改進。日本引進VE后，將其作為企業管理技術的一種，與其他技術綜合使用，形成了VIQ（V是價值工程，I是工業化，Q是全面質量管理），著眼點也是放在持續改進上。筆者認為，提升價值應當是所有項目的目標，無論政府項目還是私人項目。

2.理念和實踐的匹配

　　強調價值而非價格，物有所值和價值工程的理念異曲同工。但在實踐是否匹配理念方面，二者有所差異。

　　VE在應用“價值”這一概念時，目的是為了項目方案的持續改進——在項目的發起、策劃、設計、建設、運營等各階段，不斷使用價值工程的思想來優化方案，從而實現精益求精。價值工程的理念和實踐是知行合一的。

　　而物有所值理念在實踐中被弱化為物有所值評價，后者僅被用于判斷一個公共項目是否適合采用PPP模式。因此，物有所值評價并不能與物有所值理念劃等號，單獨使用這一評價手段也并不能保證物有所值目標的實現。下文結合中外實踐做進一步討論。

3.物有所值理念影響英國建筑業的背景

　　盡管“物有所值”本應是所有項目（包括私人項目）追求的目標，但實踐中它是隨新公共管理運動的興起而被首先用在公共項目上。開始是被用在公共采購審計中，并以3E為核心，即經濟（Economy）、有效(Effectiveness)、高效(Efficiency)；隨后運用的重點被放在其能解釋為何應追求價值而非成本上。

　　激烈的競爭，是上世紀七八十年代英國建筑業的寫照，而價格戰是競爭的重要表現。為改變這種狀況，1994年英國建筑業的Latham報告指出，價格戰使英國建筑業的公司難以在技術、裝備、人員等方面保持投入，不利于行業的健康發展；政府作為建筑業內最大和最有影響力的業主，要引領變革。但是，政府業主受制于公開、公平、公正要求的約束，如果不比拼價格，那就得提供另一項標準供其選擇承包商。物有所值（關注價值，而非價格）這一概念，此時得到重視。

4.物有所值在英國PFI模式中的應用和質疑

　　相對于傳統模式，一個公共項目如果采用PPP模式，有可能產生更高的價格，尤其是建設期成本。物有所值強調價值而非價格，關注全壽命周期而非僅僅建設期，能用于解釋為何一個項目需要選擇建設成本更高的PFI模式。因此，物有所值這一概念被英國政府作為推廣PFI模式的重要理由，而物有所值評價也被作為使用PFI模式的前置程序。

　　但是，英國議會對此持懷疑態度。在眾議院2011年7月18日發布的針對PFI的第17次報告中，在基于眾多案例反饋的基礎上，指出已采用PFI模式的項目并沒有實現物有所值：即使從全壽命周期成本看，PFI模式也更貴，耗費了更多納稅人的錢（PFI projects are significantly more expensive to fund over the life of a project. This represents a significant cost to taxpayers）；如果不加以重大變革，我們不認為PFI能夠提供物有所值（We do not believe that PFI can be relied upon to provide good value for money without substantial reform）。

　　報告進一步表達了其對物有所值評價中很多假設的關注，并認為這些假設偏向于PFI模式(we are also concerned about some of the assumptions behind the VfM assessment. Many of these assumptions act to make the choice of PFI more likely)。

　　在世界銀行2015年的網絡課程Public-Private Partnerships: How Can PPPs Help Deliver Better Services上，James Ballingall代表Infrastructure UK對Value for Money在英國的應用做了陳述：在英國，傳統上使用定量的物有所值評價，人們假裝它是科學（Traditionally, we have a qualitative test which is a mathematical test. People pretend it’s a science）；但后來認識到，這么做的效果完全取決于數據和假設的可靠性。對此，James用了“垃圾進去、垃圾出來”（rubbish in, rubbish out）予以形容其可能存在的主觀性弊端。 

　　當然，物有所值評價普遍存在于各國的PPP實踐中，不能因為其有主觀性弊端而完全摒棄。實際上，它和其他評估手段一起，在各國實踐中為項目及其模式的選擇進行把關。

5.征求意見稿的重要背景之一：避免PPP的泛化

　　征求意見稿出臺的背景是實踐中出現了亟待解決的一些問題，首當其沖的就是“合作項目范圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規范”。

　　目前，我國確實有運動式地推廣PPP模式的趨勢，這和國外推廣應用PPP模式有很大區別。查閱英國、澳大利亞、歐洲的相關資料，PPP模式只是公共項目傳統提供模式的有益補充，在項目數量和金額上，只占較小比例。例如，歐盟28國（下圖數據還包括土耳其和西巴爾干諸國）在2016年僅有69個項目落地，而2015年這一數字是49個。可見，能夠進入實施階段乃至簽約的PPP項目，都是經過一系列程序（包括物有所值評價）的嚴格評估，可謂是少之又少。這一系列程序，起到了把關而非背書的作用。

圖片來源：European PPP Expertise Centre, Review of the European PPP Market for 2016

　　與之相比，我國的PPP項目，僅僅三年時間，無論金額還是數量，都早已趕英超澳甩歐盟。中央政府職能部門和地方各級政府，在PPP模式泛化中都起到推波助瀾的作用。比如，在選擇海綿城市、綜合管廊試點時，專門設置是否采用PPP模式這一指標，只有選擇了PPP模式才能在該項得分；再比如，最近又出了新文件，要求“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”。行政推動和微觀主體的激勵導向，使PPP泛化的趨勢愈演愈烈。

　　如何才能真做PPP、做真PPP？這不能僅停留在口頭，而需要在項目和模式評估、選擇時嚴格把關。

6.物有所值評價應作為綜合評估的一部分

　　中國的PPP項目在發起時要有兩評一案。但從目前的實踐看，兩評（尤其是物有所值評價）更像是為推動PPP而設置的背書道具，卻不是把關工具。通過兩評的實施方案，雖然還需要“有關部門對合作項目實施方案進行聯合評審”（征求意見稿第十二條），但此時已是程序而已。與其說有關部門是來“聯合評審”的，不如說是為PPP項目開綠燈的，因為“對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查。”（征求意見稿第二十二條）

　　避免PPP泛化，關鍵要把好關。和英國、澳洲、歐盟的PPP項目數據對比，實踐已經表明，在我國兩評對一案的把關作用難以體現。兩評中，財政承受能力論證有個相對客觀的標準，可以單獨作為一票否決的工具；而物有所值評價則具有較強的主觀性。為避免這種弊端，應當把物有所值評價作為綜合評估的一部分，結合立項審批流程，對項目和模式都進行把關。

　　我國已有項目立項、審批的機制，具有良好的綜合評估基礎條件。雖然以前的可行性研究報告常因受到行政干預的影響，被戲稱為可批；但也不應該用更為主觀和狹隘的物有所值評價予以替代。相反，PPP項目提供的都是公共服務，政府承擔最終的供給責任，應當強化在經濟效益、社會效益等方面的把關——不僅是對模式，而且對項目本身的必要性、合理性，也應強化綜合評估。

　　和價值工程一樣，物有所值理念也是追求更高的價值。物有所值應當成為所有項目（不僅僅是政府項目）優化和改進的目標。這一持續改進的思想應體現在項目發起、策劃、設計、建設、運營等各個階段。

　　但是，物有所值理念并不等同于物有所值評價，單獨在模式選擇階段使用物有所值評價也無法實現物有所值的目標。我國目前已經出現PPP泛化的問題，而物有所值評價對項目的把關作用難以體現，反而更像是背書道具。應把物有所值評價納入綜合評估體系，強化對項目、對模式的把關。因此，征求意見稿關于“從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估”的表述，筆者認為是適當的。