今天參加《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“征求意見(jiàn)稿”）的座談會(huì)，談了幾點(diǎn)初淺的意見(jiàn)，記錄整理如下，聊作備忘。
此次立法目的可以分為兩個(gè)層次。
第一個(gè)層次，珍惜難得的立法窗口期，提煉并鎖定近年來(lái)PPP領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)（不限于各方完全認(rèn)同的理念和概念，也包括一系列法律法規(guī)及政策性文件已經(jīng)確定的重要內(nèi)容），幫助PPP擺脫在紅線邊緣游走的尷尬境地，在最大程度上實(shí)現(xiàn)合法合規(guī)運(yùn)作。唯如此，PPP才不至于曇花一現(xiàn)，甚至重蹈BT被打入政策冷宮的覆轍。
第二個(gè)層次，為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，PPP立法有“兩個(gè)協(xié)調(diào)”和“一個(gè)沖突”需要解決。所謂“兩個(gè)協(xié)調(diào)”，是指政策協(xié)調(diào)與部委協(xié)調(diào)；所謂“一個(gè)沖突”，則是指PPP模式本身與我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)之間的矛盾與沖突。
以上述目的為標(biāo)尺，我們可以逐條檢驗(yàn)在PPP立法過(guò)程中需要解決的具體問(wèn)題。如果不利于達(dá)成上述目標(biāo)，甚至可能阻礙上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，就應(yīng)該是需要避免的，反之亦然。在這方面，征求意見(jiàn)稿做出的努力有目共睹，但是還有很大的改進(jìn)空間。
2014年以來(lái)，PPP領(lǐng)域所面臨的政策及部委之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)問(wèn)題，雖然不能說(shuō)是愈演愈烈，但是也并無(wú)任何趨緩之勢(shì)，相關(guān)政策導(dǎo)向也時(shí)有搖擺，并給實(shí)操層面帶來(lái)較多困惑。征求意見(jiàn)稿顯然關(guān)注到這個(gè)問(wèn)題，也有意抓住解決這一問(wèn)題的牛鼻子——政策制定權(quán)。對(duì)此我是深表贊同的！當(dāng)然，如何從組織層面落實(shí)，也是一個(gè)不容回避的課題。跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是否可以設(shè)置？如否，又如何解決政策制定效率與實(shí)踐需求之間的矛盾？
需要注意的是，對(duì)于在政策層面已經(jīng)穩(wěn)定的概念和慣例，竊以為不宜回避或忽略。因?yàn)檫@樣做既可能與主流政策導(dǎo)向發(fā)生偏離，也可能引發(fā)更新、更復(fù)雜的協(xié)調(diào)問(wèn)題。舉例而言，對(duì)于中發(fā)文件、國(guó)發(fā)文件及相關(guān)部門規(guī)章已經(jīng)取得一致，或最起碼表面上沒(méi)有分歧的概念，如特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)的兩分法，征求意見(jiàn)稿并未予以采納，對(duì)業(yè)內(nèi)產(chǎn)生較大心理及理論沖擊。當(dāng)然，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)與PPP的關(guān)系，還有特許經(jīng)營(yíng)與政府購(gòu)買服務(wù)的區(qū)別，業(yè)內(nèi)確有較多分歧，但是鑒于過(guò)往二十余年的實(shí)踐，以及中央及國(guó)務(wù)院層面的政策文件對(duì)此進(jìn)行的系列背書，還是建議慎重考慮。
對(duì)于PPP模式與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，之前我們已經(jīng)講過(guò)很多，此處不再贅述。在這個(gè)方面，征求意見(jiàn)稿顯然是有考慮的，只是字里行間，能夠看出其左右為難、猶疑不決之處頗多，以至于未能對(duì)此形成預(yù)期突圍，這是此稿讓我感到失望的地方。
誠(chéng)然，對(duì)于一個(gè)行政法規(guī)而言，PPP條例有太多不能承受之重。與上位法直接對(duì)沖肯定是不明智的，也是無(wú)用功。我們過(guò)去和今天之所以如此依賴規(guī)范性文件，也是這個(gè)道理。所以，對(duì)于PPP條例也不能過(guò)分苛求。但是，出路在哪里呢？
對(duì)照PPP實(shí)操層面的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和尷尬點(diǎn)，厘清我們面對(duì)的主要法律沖突，為之留出必要的接口，等待更大層面的政策驅(qū)動(dòng)（如供給側(cè)改革、混合所有制改革等）紅利，也許不失為一個(gè)辦法。至于如何留出接口，此前國(guó)發(fā)文件在處理土地問(wèn)題上的做法可供借鑒。
PPP項(xiàng)目中以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）的規(guī)定，首見(jiàn)于《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）（“實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”），后來(lái)又陸續(xù)在《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》（財(cái)綜[2015]15號(hào)）、《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）、《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)）及《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）得到響應(yīng)。目前，各地PPP項(xiàng)目中已逐漸有具體應(yīng)用案例出現(xiàn)。
對(duì)于包括土地、國(guó)資、稅收、擔(dān)保、爭(zhēng)議解決等問(wèn)題在內(nèi)的法律沖突難點(diǎn)，倘若暫時(shí)無(wú)法可解，PPP條例也可以考慮采取類似上述文件的做法，留有余地，引而不發(fā)，但不能不引。
關(guān)于PPP條例的定位，大致有兩個(gè)不同的方向。一是求細(xì)求全求360度無(wú)死角，搞定一切；二是追求最大公約數(shù)，在現(xiàn)有共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行框架性立法，并留有余地和接口。二對(duì)于PPPers而言，我以為這是情感和理智的抉擇。
基于上文所述的協(xié)調(diào)與沖突，我們需要做出的選擇是顯而易見(jiàn)的。以此為前提，我們還應(yīng)當(dāng)避免兩個(gè)傾向。其一是缺乏頂層設(shè)計(jì)思考，為立法而立法；其二是遲疑搖擺，在關(guān)鍵問(wèn)題不表態(tài)或態(tài)度曖昧，以至于條例出臺(tái)后不能發(fā)揮應(yīng)有的正面導(dǎo)向作用，反而成為PPP“違規(guī)式創(chuàng)新“的工具。在這方面，我們不是沒(méi)有過(guò)教訓(xùn)啊。
總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于征求意見(jiàn)稿，我并沒(méi)有大多數(shù)專家們那么失望，我也并不認(rèn)為我們就比立法者高明。對(duì)于PPP，立法者是有全面理解的，也有其自己的邏輯與思考。只是角度不同，預(yù)期不同，心理落差難免而已。然，PPP立法行至中途，恰如中流擊水，不進(jìn)則退，大家還要齊心協(xié)力、攜手共進(jìn)才是！
