作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔(dān)任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
最近一周“養(yǎng)老”似乎成了熱詞，那邊資本市場上，2017年8月15日煙臺正海磁性材料股份有限公司發(fā)布的2017年度半年報透露了第九大流通股股東--基本養(yǎng)老保險基金八零二組合；緊接著8月18日，基本養(yǎng)老保險基金八零二組合的身影也出現(xiàn)在九陽股份有限公司的2017年度半年報中，這意味著養(yǎng)老保險資金正式開啟入市大幕。這邊PPP領(lǐng)域，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)再次成為關(guān)注的重點，2017年8月14日，財政部、民政部、人社部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金[2017]86號）（“《實施意見》”），鼓勵運用PPP模式推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展。
據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，到本世紀中期，中國將有近5億人口超過60歲。要滿足如此眾多的老年人的養(yǎng)老需要，對國家和社會養(yǎng)老服務(wù)的供給能力無疑是巨大的挑戰(zhàn)。此前，2015年4月7日發(fā)改委印發(fā)《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金[2015]817號）（“《指引》”），鼓勵營利性或非營利性養(yǎng)老項目發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務(wù)。《指引》發(fā)布后，陸續(xù)有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券面世，如2016年郴州市新天投資有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券等，但是這些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行主體大多是地方城投公司，社會資本并未能參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給環(huán)節(jié)中。2017年3月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)[2017]21號），明確要求各省級人民政府負責(zé)引導(dǎo)社會資本以PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)運營。如果說《意見》還只是提出原則性的要求，《實施意見》則是對以PPP模式提供養(yǎng)老服務(wù)提出了更明確的指引，其中亮點頗多。
從PPP項目社會資本方性質(zhì)來看，《實施意見》延續(xù)了財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）的精神，將本級政府所屬尚未轉(zhuǎn)型的融資平臺公司、控股國有企業(yè)均排除在養(yǎng)老服務(wù)項目的社會資本方范圍之外。這樣的限制主要是為了防止PPP項目成為變相的地方融資平臺，借PPP項目融資之名行地方政府融資之實。
從PPP項目內(nèi)容來看，《實施意見》突出養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的基礎(chǔ)性和普惠性。市場上不少房企推出的“養(yǎng)老地產(chǎn)”、“酒店式養(yǎng)老”等高端養(yǎng)老概念層出不窮，但是熱鬧是他們的，基礎(chǔ)性養(yǎng)老什么都沒有。發(fā)展高中低端多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的同時，我們必須意識到，面對未富先老的國情，發(fā)展基礎(chǔ)性養(yǎng)老才是當(dāng)務(wù)之急，服務(wù)于大多數(shù)人的基礎(chǔ)性養(yǎng)老才是金字塔的基礎(chǔ)。因此，《實施意見》再提出要以市場為導(dǎo)向的同時，更加強調(diào)要“優(yōu)先支持保障型基本養(yǎng)老和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展”。
從PPP項目的操作方式來看，相較于新建養(yǎng)老機構(gòu)，《實施方案》更加鼓勵政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)、機關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓(xùn)中心、招待所、療養(yǎng)院等交由社會資本方運營管理。充分利用現(xiàn)有的資源，通過養(yǎng)老服務(wù)PPP項目盤活政府存量資產(chǎn)的同時，也能有助于解決市場上的存量商業(yè)物業(yè)。
從PPP項目的回報機制來看，除了常見的政府付費、使用者付費模式，《實施意見》還提出了開發(fā)性資源補償回報方式。開發(fā)性資源補償方式（RCP）通常是指政府將項目周邊一定數(shù)量的資源的開發(fā)權(quán)出讓給項目公司，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目捆綁商業(yè)性項目的方式提高項目公司的整體盈利能力。公益性養(yǎng)老項目加體育健身、醫(yī)療、文化娛樂等商業(yè)性運營內(nèi)容，對社會資本而言，將更具吸引力。同時，對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目來說，關(guān)鍵不是養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)，真正的重點和難點是養(yǎng)老機構(gòu)的運營、維護和管理。因而《實施意見》強調(diào)財政資金投入應(yīng)當(dāng)從補建設(shè)向補運營轉(zhuǎn)變。
從PPP項目融資來看，此前，人民銀行、民政部、銀監(jiān)會等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2016]65號）（“《指導(dǎo)意見》”），要求“創(chuàng)新適合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特點的貸款方式，探索拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍，加大對養(yǎng)老領(lǐng)域的信貸支持力度。”簡單的說，就是從銀行、證券、保險等多個領(lǐng)域提升金融支持。《實施意見》鼓勵社保資金、保險資金等以多種方式參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目建設(shè)，可謂是在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上錦上添花。
從上述各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件來看，鼓勵政策、融資支持都已經(jīng)到位。《實施意見》提出，各級財政、民政、社會保障部門將推出一批養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP示范項目，打造項目樣板和標桿。接下來怎樣在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大展拳腳，就得看各位的了。
