來源：P3帶路群
作者簡介：
劉世堅(jiān) 清控偉仕咨詢-總經(jīng)理，國家發(fā)改委、財(cái)政部定向邀請入庫的PPP專家、中國國際工程咨詢公司、中國國際工程咨詢公司戰(zhàn)略研究院第二屆專家學(xué)術(shù)委員會專家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會軌道交通項(xiàng)目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定委員會專家、亞洲開發(fā)銀行注冊專家、E20研究院特約研究員（PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化）、國家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法立法小組成員、國家發(fā)改委第二批PPP示范項(xiàng)目評審小組成員、能源組組長。
國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見等文件精神，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)，充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力，現(xiàn)提出以下意見。
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2014年以來所形成的PPP市場格局，在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)(2017)50號）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號）四份重磅文件發(fā)出之后，已經(jīng)發(fā)生相當(dāng)程度的裂變，后續(xù)效應(yīng)也在持續(xù)發(fā)酵當(dāng)中。此文援引“國辦發(fā)[2017]79號”文，力挺民間資本參與PPP，反映出PPP政策導(dǎo)向及相關(guān)工作側(cè)重點(diǎn)的細(xì)微變化，相關(guān)各方不可不察。
一、創(chuàng)造民間資本參與PPP項(xiàng)目的良好環(huán)境
不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，注重聽取民營企業(yè)的意見，充分吸收采納民營企業(yè)的合理建議。主動為民營企業(yè)服務(wù)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境。對民間資本主導(dǎo)或參與的PPP項(xiàng)目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依法依規(guī)出臺更多的優(yōu)惠政策。
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好的政策還需要靠譜的措施加以落實(shí)。十九大報(bào)告明確提及的“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”，在這里得到了明確響應(yīng)。PPP政策、規(guī)劃和實(shí)施方案的制定，如能與PPP項(xiàng)目的法定操作流程（如市場測試）相結(jié)合，逐步擺脫“閉門造車”的慣性，同時(shí)避免暗箱操作，其實(shí)不僅僅是民營企業(yè)的利好，也有利于政府方及PPP項(xiàng)目本身。此外，“綠色通道”的提法很好，但可能面臨PPP模式與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的沖突。如無上位法的保駕護(hù)航，地方政府部門的魄力和擔(dān)當(dāng)就會顯得尤其重要。
二、分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目
針對不同PPP項(xiàng)目投資規(guī)模、合作期限、技術(shù)要求、運(yùn)營管理等特點(diǎn)，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發(fā)揮民營企業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢。對商業(yè)運(yùn)營潛力大、投資規(guī)模適度、適合民間資本參與的PPP項(xiàng)目，積極支持民間資本控股，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。對投資規(guī)模大、合作期限長、工程技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，鼓勵民營企業(yè)相互合作，或與國有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作，通過組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來，由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理并投資PPP項(xiàng)目，獲取長期穩(wěn)定收益。
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“分類施策”的路子是對的。上述“支持”和“鼓勵”如要落到實(shí)處，還有以下幾方面的工作要做。其一，注意加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目采購要求的精細(xì)化管理，從項(xiàng)目評審、招采標(biāo)準(zhǔn)入手，主動引導(dǎo)市場及社會資本的價(jià)值取向及資源整合方向。其二，加大PPP相關(guān)政策，特別是新政策的宣貫與解讀，壓縮踩線操作的空間，但對真正有意義、有效果的創(chuàng)新，則需“網(wǎng)開一面”，甚至要主動為其緩解政策法規(guī)反應(yīng)滯后所帶來的不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。其三，加強(qiáng)對PPP市場上的兩大“玩家”——地方政府和央企的規(guī)范和引導(dǎo)。在這方面，前述四份重磅文件其實(shí)就是很好的藥引。金融風(fēng)險(xiǎn)防控的大勢之下，各方均應(yīng)有所為而有所不為，民營資本確實(shí)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇，如人飲水，冷暖自知。
三、鼓勵民營企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)
積極采取轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改擴(kuò)建-運(yùn)營-移交（ROT）等多種運(yùn)作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，吸引民間資本參與，避免項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作由民營企業(yè)承擔(dān)。盤活資產(chǎn)回收的資金主要用于補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。對適宜采取PPP模式的存量項(xiàng)目，鼓勵多采用轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式盤活存量資產(chǎn)，降低轉(zhuǎn)讓難度，提高盤活效率。對已經(jīng)采取PPP模式的存量項(xiàng)目，經(jīng)與社會資本方協(xié)商一致，在保證有效監(jiān)管的前提下，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)。對在建的政府投資項(xiàng)目，積極探索、規(guī)范有序推進(jìn)PPP模式，吸引民間資本參與。
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增量固然好做，卻是10%的天花板和地方債不能承受之重。存量資產(chǎn)處置是PPP領(lǐng)域里的硬骨頭，但是做好了，無疑也是一座富礦。對于發(fā)改系統(tǒng)一直關(guān)注的混改和投融資機(jī)制改革，以及財(cái)政關(guān)注的政府治理模式的轉(zhuǎn)變，都有可能帶來煥然一新的局面。對此，地方政府、央企國企、民企外企和金融機(jī)構(gòu)，都要予以充分重視。此外，本段提及“避免項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作由民營企業(yè)承擔(dān)”，應(yīng)該是指不宜強(qiáng)行要求民營企業(yè)承擔(dān)此類前期工作及其可能蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，但是如果民營企業(yè)有能力而且有意愿，也應(yīng)可以依法參與此類工作。
四、持續(xù)做好民營企業(yè)PPP項(xiàng)目推介工作
依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺建立的PPP項(xiàng)目庫，對入庫項(xiàng)目定期進(jìn)行梳理，規(guī)范有序開展推介工作，適時(shí)選擇回報(bào)機(jī)制明確、運(yùn)營收益潛力大、前期工作成熟的PPP項(xiàng)目，向民營企業(yè)推介。重點(diǎn)推介以使用者付費(fèi)為主的特許經(jīng)營類項(xiàng)目，審慎推介完全依靠政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地發(fā)展改革部門要與當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等加強(qiáng)合作，通過多種方式推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，幫助民營企業(yè)更好參與PPP項(xiàng)目。
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優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推介，地方政府的積極性和實(shí)質(zhì)性努力至關(guān)重要。而要抓住這項(xiàng)工作的牛鼻子，實(shí)實(shí)在在的政策紅利（補(bǔ)貼補(bǔ)助、利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新模式保護(hù)等等）怕是不能少。
五、科學(xué)合理設(shè)定社會資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)
嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，通過公開招標(biāo)等競爭性方式選擇PPP項(xiàng)目的社會資本方。合理確定社會資本方資格，不得設(shè)置超過項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設(shè)置與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營無關(guān)的準(zhǔn)入條件。規(guī)范投標(biāo)保證金設(shè)置，除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，不得以任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金。科學(xué)設(shè)置評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮投標(biāo)人的工程技術(shù)、運(yùn)營水平、投融資能力、投標(biāo)報(bào)價(jià)等因素。鼓勵通過組建高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化運(yùn)作能力。支持民間資本股權(quán)占比高的社會資本參與PPP項(xiàng)目，調(diào)動民間資本積極性。同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營企業(yè)。
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社會資本的選擇標(biāo)準(zhǔn)和評分導(dǎo)向從來都是一個(gè)大問題。雖說一個(gè)巴掌拍不響，“重建設(shè)、輕運(yùn)營”之風(fēng)的根源主要還在項(xiàng)目發(fā)起方。另外，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的類型（偏公益類和準(zhǔn)經(jīng)營性）、回報(bào)機(jī)制（偏政府付費(fèi)）和各方偏好，也確實(shí)讓真正有運(yùn)營能力和創(chuàng)新創(chuàng)造能力的民營企業(yè)難有用武之地。僅從這個(gè)角度而言，PPP玩家們新近面臨的“高壓”和“緊縮”，其實(shí)可以成為中國式PPP激濁揚(yáng)清、正本清源的推手，大家不妨更樂觀一些。
六、依法簽訂規(guī)范、有效、全面的PPP項(xiàng)目合同
在與民營企業(yè)充分協(xié)商、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)上，客觀合理、全面詳盡地訂立PPP項(xiàng)目合同。明確各方責(zé)權(quán)利和爭議解決方式，合理確定價(jià)格調(diào)整機(jī)制，科學(xué)設(shè)定運(yùn)營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，有效設(shè)置排他性條款，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同既要規(guī)范民營企業(yè)投資行為，確保項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，也要保證當(dāng)政府方不依法履約時(shí)，民營企業(yè)可以及時(shí)獲得合理補(bǔ)償乃至合法退出。要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和合同約定，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購?fù)顿Y本金、承諾最低收益等條款，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
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段內(nèi)容給PPP項(xiàng)目合同點(diǎn)穴。“價(jià)格調(diào)整機(jī)制”、“績效標(biāo)準(zhǔn)”、“排他性”保障、“合理補(bǔ)償”、“合法退出”均為PPP合同之精髓所在。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐當(dāng)中，比較糟糕的PPP合同，也往往會在以上這些方面露怯，無一例外。
七、加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度
鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項(xiàng)目，鼓勵各級政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項(xiàng)目。鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，大力開展PPP項(xiàng)目金融產(chǎn)品創(chuàng)新，支持開展基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。積極推進(jìn)符合條件的民間資本PPP項(xiàng)目發(fā)行債券、開展資產(chǎn)證券化，拓寬項(xiàng)目融資渠道。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)等各類社會資本方進(jìn)行信用評級，引導(dǎo)金融市場和金融機(jī)構(gòu)根據(jù)評級結(jié)果等加大對民營企業(yè)的融資支持力度。
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和央企國企相比，“融資難、融資貴”一直都是民營企業(yè)的痛點(diǎn)，也是其風(fēng)險(xiǎn)防控的最大軟肋。此段提出從五個(gè)方面加大對民企融資的支持：政府投資、政府出資的PPP基金投資、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、資本市場和信用評級，全面精準(zhǔn)，條條都是干貨，但是落實(shí)起來絕非易事，相關(guān)政策和市場環(huán)境匹配也是比較重要的外部條件。
八、提高咨詢機(jī)構(gòu)的PPP業(yè)務(wù)能力
咨詢機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“合法、合規(guī)、專業(yè)、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)新要求，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目策劃、論證、建設(shè)、運(yùn)營階段管理能力建設(shè)，準(zhǔn)確把握民間資本參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)訴求，提高項(xiàng)目全過程咨詢服務(wù)能力。健全行業(yè)自律管理體系，通過PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇等多種形式，加強(qiáng)同業(yè)交流與合作。制定和完善PPP咨詢業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，著力解決PPP項(xiàng)目工程技術(shù)、招投標(biāo)、投融資、項(xiàng)目管理、法律和財(cái)務(wù)等方面難題，為民間資本PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)高效的咨詢服務(wù)。
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僅就現(xiàn)狀而言，PPP領(lǐng)域內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)魚龍混雜的局面已經(jīng)形成，加之涉及地方利益保護(hù)，短期內(nèi)估計(jì)難以改觀。一方面，咨詢機(jī)構(gòu)自律的工作確實(shí)需要加強(qiáng)，中國國際工程咨詢公司近期牽頭發(fā)起設(shè)立“中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇”就是一個(gè)很好的開端，接下來也會有很多工作要做。但是另一方面，作為PPP項(xiàng)目發(fā)起方的地方政府也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整對PPP咨詢工作的認(rèn)知，在咨詢費(fèi)花到位的前提下提高對“兩評一案”及社會資本采購的要求才是正途。“低價(jià)優(yōu)質(zhì)”的外腦不符合正常的商業(yè)邏輯，基本上是不存在的。
九、評選民間資本PPP項(xiàng)目典型案例
各地在已經(jīng)引入民間資本的PPP項(xiàng)目中，適時(shí)評選在項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)營持續(xù)穩(wěn)定、商業(yè)模式創(chuàng)新、回報(bào)機(jī)制明確等方面具有參考示范價(jià)值的典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)宣傳，發(fā)揮示范效應(yīng)。國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)行業(yè)主管部門組織專家對各地報(bào)送的案例進(jìn)行評審和篩選，挑選出若干典型案例進(jìn)行宣傳，優(yōu)先推薦發(fā)行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對支持和鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目工作積極主動、典型案例多的地區(qū)，在安排PPP項(xiàng)目前期工作中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)予以傾斜支持。
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少而精的典型案例篩選和宣傳，一直都是發(fā)改系統(tǒng)堅(jiān)持的做法。“在安排PPP項(xiàng)目前期工作中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)予以傾斜支持”值得期待。
十、加強(qiáng)政府和社會資本合作誠信體系建設(shè)
建立健全PPP項(xiàng)目守信踐諾機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評價(jià)政府方和民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約情況。政府方要嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，做出履約守信表率，堅(jiān)決杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象。民營企業(yè)也要認(rèn)真履行合同，持續(xù)穩(wěn)定提供高質(zhì)量且成本合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)。將PPP項(xiàng)目各方信用記錄，納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過“信用中國”網(wǎng)站公示。將嚴(yán)重失信責(zé)任主體納入黑名單，并開展聯(lián)合懲戒。
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“黑名單”對“新官不理舊賬”，以及除此以外的地方政府違約行為是否能夠形成有效約束，還有待觀察。
鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于激發(fā)民間有效投資活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施，是充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵性作用的重要抓手。各地發(fā)展改革部門要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，努力破除制約民間資本參與PPP項(xiàng)目的困難和障礙，切實(shí)保障民間資本合法權(quán)益，推動民間資本PPP項(xiàng)目規(guī)范有序發(fā)展。
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再度提及“優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)”。如我們此前所說，PPP模式確為供給側(cè)改革的重要抓手（舊文參閱：供給側(cè)、引力波和PPP），也是國內(nèi)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的最大共識之一。民間資本的參與，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇，但是機(jī)遇從來只會垂青有準(zhǔn)備的人。對PPP相關(guān)政策導(dǎo)向的精準(zhǔn)把握和預(yù)測，對游戲規(guī)則的適應(yīng)和掌控，以及政策法律環(huán)境的穩(wěn)定可預(yù)期，是民間資本投身PPP新浪潮的三大護(hù)身符，缺一而不可。
國家發(fā)展改革委
2017年11月28日
