作者簡介：
高小杰 江蘇中南建設(shè)集團(tuán)上海投資發(fā)展發(fā)展有限公司運(yùn)營副經(jīng)理
2017年11月16日財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》社會資本方對92號文，社會普遍輿論認(rèn)為PPP市場進(jìn)入了強(qiáng)監(jiān)管時代，針對這一觀點(diǎn)筆者有不一樣的看法，筆者認(rèn)為PPP市場一直在正常監(jiān)管范圍以內(nèi)，92號文僅是對PPP市場應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個核心要素的又一次梳理情調(diào)，筆者以社會資本方的角度對文章進(jìn)行了分析，其主要分析的核心關(guān)注點(diǎn)應(yīng)為嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)和集中清理已入庫項目。
（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
解讀：把PPP項目的實質(zhì)再一次理清，再一次明確PPP的概念：
1、PPP模式的標(biāo)的物是服務(wù)大眾“公共物品或服務(wù)”，不是小眾的涉密公共物品或服務(wù)，不是政府官員要業(yè)績的工具，也不是特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的兜底模式。
2、PPP的核心是Partnership，是合作經(jīng)營，不是簡單的建設(shè)移交。
（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。
解讀：再一次強(qiáng)調(diào)PPP的法定流程及物有所值評價和財政承受能力論證兩項PPP上馬前提，財政能力評價確保政府財政有能力上馬，物有所值評價確定PPP模式的經(jīng)濟(jì)價值。是對財政部以財金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強(qiáng)調(diào)。
（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。
解讀：這一條需要分句理解， “通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”是對財金〔2016〕92號文《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十七條“各級財政部門應(yīng)當(dāng)匯通行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價意見.”的強(qiáng)調(diào)。
“政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；”這句話筆者理解為是對付費(fèi)方式需嚴(yán)格執(zhí)行財金〔2015〕21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中第十六條的付費(fèi)方式強(qiáng)調(diào)。
“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”這條規(guī)定是對績效考核的約束，項目建設(shè)成本是否納為績效考核指標(biāo)，筆者查閱相關(guān)法律法規(guī)均未有明確提及，僅有財金〔2016〕92號文《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十四條規(guī)定對全周期成本進(jìn)行監(jiān)測及公示，第二十七條對成本收益作為了考核維度，目前國內(nèi)出臺了很多提及績效考核的行政法規(guī)，但提及績效考核指標(biāo)問題的目前僅有住建部出臺的《海綿城市建設(shè)績效評價及考核辦法（試行）》（建辦城函〔2015〕653號）對海綿城市的考核指標(biāo)進(jìn)行了明確，但對建設(shè)成本未約束，僅對項目成效（即項目的輸出效效益）進(jìn)行了約束，后續(xù)的不足30%更是無法考證。因此對于這條內(nèi)容，后續(xù)會出臺一系列的考核指標(biāo)管理辦法類似的行政法規(guī)。
（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。
解讀：和嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)的第二條款一直，是對PPP的法定流程及物有所值評價和財政承受能力論證兩項PPP上馬前提的再一次強(qiáng)調(diào)，財政能力評價確保政府財政有能力上馬，物有所值評價確定PPP模式的經(jīng)濟(jì)價值。是對財政部以財金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的第二章的又一次強(qiáng)調(diào)。
（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的。
解讀：“入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的”此項規(guī)定的核心關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為“入庫之日”和“無實質(zhì)性進(jìn)展”，筆者理解為入庫后遲遲未進(jìn)入采購階段未確定中標(biāo)社會資本方的項目或確定社會資本方但雙方無實質(zhì)談判進(jìn)展，即項目公司未完成注冊的項目應(yīng)予以清退，此條款未對政府方“不作為”或“懶作為”的約束，對社會資本方約束力度偏弱。
“尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”本項規(guī)定中核心字眼為“10%上限”和“未進(jìn)入采購階段”，“10%上限”是對財金〔2015〕21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條規(guī)定的財政10%的紅線的再一次強(qiáng)調(diào)，“未進(jìn)入采購階段”即未確定社會資本方項目應(yīng)予以清退，根據(jù)“法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止”原則，如是已經(jīng)確定社會資本方的項目不應(yīng)予以清退，如清退則應(yīng)執(zhí)行“項目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的”，即雙方約定補(bǔ)償條款后清退。
（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
解讀：“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的”是對財預(yù)〔2017〕50號文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財預(yù)〔2017〕87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)調(diào)，是對政府融資行為的約束。
“采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的”體現(xiàn)合同的公平原則。
“未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的”是對社會資本方融資能力的約束，是對無履約行為能力的社會資本方的清退，以降低PPP項目的債務(wù)風(fēng)險，控制債券市場的穩(wěn)定。此項規(guī)定中筆者認(rèn)為需商榷的是“由第三方代持社會資本方股份的”這項規(guī)定，筆者查閱相關(guān)文件，股權(quán)代持和股權(quán)融資為不同的兩個概念，本項規(guī)定應(yīng)當(dāng)更側(cè)重為規(guī)范股權(quán)代持的債券性質(zhì)，而非約束社會資本方的股權(quán)融資。
（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。
解讀：“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的”是對財預(yù)〔2017〕50號文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財預(yù)〔2017〕87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)調(diào)，是對政府融資行為的強(qiáng)性規(guī)定，是當(dāng)前清理債券市場，防止結(jié)構(gòu)化金融風(fēng)險政策的呼應(yīng)。
（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、筆者隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
解讀：此項規(guī)定是政府預(yù)算公開的基本體現(xiàn)，PPP作為政企合作工程，更應(yīng)做到信息公開、透明原則。
綜述：整體看來，本次92號文件并未作出新的要求，而是對PPP實施以來政府要求的實施核心管控點(diǎn)及紅線的又一次強(qiáng)調(diào)，通篇而看，92號文的條文更側(cè)重于對政府行為的約束，雖然也有對社會資本方的約束，但根據(jù)“法不溯及過往”原則對于社會資本方已承接的存量項目影響并不大，而是對后續(xù)業(yè)務(wù)篩選需更加關(guān)注項目的合規(guī)性和合法性要求。
