11月22日《92號文之后---再議項目資本金》一文，不少圈內(nèi)朋友的對此進(jìn)行了交流，其中提到也要關(guān)注“政府方以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金”的問題，本文對此繼續(xù)與大家探討。
一、政府方不能以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金
1、根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文）， PPP項目中政府出資部分的項目資本金，屬于財政承受能力論證范圍，屬于項目財政支出責(zé)任應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。21號文相關(guān)內(nèi)容如下：
第九條 PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。
第十條 股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。
第十五條 股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式為：
股權(quán)投資支出=項目資本金X政府占項目公司股權(quán)比例
2、根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），政府在PPP項目中的股權(quán)投資支出，應(yīng)作為國有資產(chǎn)在政府綜合財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理：
第二十九條 各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)部門加強PPP項目涉及的國有資產(chǎn)管理，督促項目實施機構(gòu)建立PPP項目資產(chǎn)管理臺賬。政府在PPP項目中通過存量國有資產(chǎn)或股權(quán)作價入股、現(xiàn)金出資入股或直接投資等方式形成的資產(chǎn)，應(yīng)作為國有資產(chǎn)在政府綜合財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。
二 、政府方以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金的幾種表現(xiàn)形式
除了政府方違規(guī)舉債或通過政府平臺公司舉債作為項目資本金外，筆者認(rèn)為以下形式屬于變相舉債充當(dāng)項目資本金：
① 要求社會資本方先墊付項目資本金，政府方或平臺公司承諾回購該部分股權(quán)；
② 要求社會資本方繳納履約保證金，政府方將其作為項目資本金；
③ 政府方或平臺公司參與為項目資本金融資的基金，認(rèn)購劣后級份額，承諾回購優(yōu)先級份額，基金的資金作為項目資本金來源；
④ 以形成政府存量債務(wù)的BT項目資產(chǎn)作價入股作為項目資本金；
⑤ 通過其他隱性舉債方式作為項目資本金。
筆者在參與PPP項目過程中確有遇到部分情況，是否還有其他形式？期待與大家探討。
三、政府投資基金能否投資項目資本金？
按照《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)[2015]210號）的規(guī)定，政府投資基金是股權(quán)投資性質(zhì)的基金，政府出資是財政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金，投資基金各出資方應(yīng)當(dāng)按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，明確約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式，投資基金的虧損應(yīng)由出資方共同承擔(dān)，政府應(yīng)以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，政府可適當(dāng)讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。
筆者認(rèn)為，嚴(yán)格按照該管理辦法操作的政府投資基金，對PPP項目進(jìn)行真實股權(quán)投資的，可以作為項目資本金。
四、私募基金投資PPP項目資本金
11月16日：財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（下稱92號文）
11月17日：一行三會等五部委發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（下稱“資管指導(dǎo)意見”）
11月21日：國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）（下稱“192號文”）。
有關(guān)“資管指導(dǎo)意見”、“192號文”黃華珍律師在《最嚴(yán)新政對PPP項目資本金融資的“重大影響”？ 》一文中已詳細(xì)分析解讀。
12月2日，中國基金業(yè)協(xié)會會長洪磊在第四屆中國（寧波）私募投資基金峰會上做的《防范利益沖突 完善內(nèi)部治理 推動私募基金行業(yè)專業(yè)化發(fā)展》的主題發(fā)言，發(fā)言中指出一些私募基金存在如下問題：
充當(dāng)信貸資金通道，通過單一資產(chǎn)對接或結(jié)構(gòu)化設(shè)計等方式發(fā)行“名股實債”、“明基實貸”產(chǎn)品，變相保底保收益；
通過股東委派高管等方式直接獨資或控股私募子公司，進(jìn)而通過發(fā)行私募產(chǎn)品自融或為關(guān)聯(lián)方提供融資；
合伙型私募基金中有限合伙人直接擔(dān)任基金管理人或通過代持成為管理人等違反法律法規(guī)原則要求的產(chǎn)品，不予備案；
對違法違規(guī)開展金融機構(gòu)持牌專營業(yè)務(wù)或者不符合協(xié)會自律規(guī)則的產(chǎn)品，如進(jìn)行直接借貸等，不予備案。
主題發(fā)言還提到，要強化內(nèi)控制度要求，切實防范利益沖突。
為簡單直觀抓住要點，筆者將上述文件及發(fā)言內(nèi)容要點進(jìn)行對比，以負(fù)面清單方式整理如下：
筆者認(rèn)為，在上述背景下，PPP項目通過基金融資過程中的以下業(yè)務(wù)將不符合上述要求：
① 以假股真?zhèn)⒚鞴蓪崅⑿」纱髠绞酵度隤PP項目資本金（包括股權(quán)投資+股東借款）；
② 基金以直接借貸方式向PPP項目或社會資本提供融資（也包括股東借款、股權(quán)+借款）；
③ 基金為關(guān)聯(lián)方融資（例如基金為關(guān)聯(lián)方的社會資本發(fā)行產(chǎn)品融資、基金作為項目公司股東為項目公司發(fā)行產(chǎn)品融資）；
④ 社會資本對基金LP保本保收益；
⑤ 通過基金中的結(jié)構(gòu)化安排利益輸送；
⑥ 社會資本通過基金實現(xiàn)偽出表（例如基金是社會資本的關(guān)聯(lián)方、社會資本作為有限合伙人擔(dān)任基金管理人或通過代持擔(dān)任基金管理人）。
筆者認(rèn)為，在設(shè)計項目融資結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)首先堅持合規(guī)性，一些所謂創(chuàng)新，往往是自作聰明規(guī)避監(jiān)管，終究要回歸到正確的軌道，例如曾有基金管理人聲稱提供所謂“出表解決方案”承攬業(yè)務(wù)，筆者堅持稱之為是“偽出表”。
上述文件及發(fā)言的內(nèi)容，可以說是多管齊下、一個方向：“橋歸橋，路歸路，股歸股，債歸債，真股權(quán)擔(dān)風(fēng)險，破剛兌降杠桿。”，私募基金要回歸到股權(quán)投資的本質(zhì)，對PPP項目資本金可以做真股權(quán)投資，應(yīng)認(rèn)真研究PPP項目內(nèi)在的收益和風(fēng)險，摒棄依靠主體信用來判斷和控制風(fēng)險的債權(quán)思維，打造自身管理能力，通過專業(yè)化的投前研究、規(guī)范化的投后管理、市場化的退出機制，依法合規(guī)參與PPP項目。
