八大積極信號與八條新緊箍咒，積極鼓勵(lì)與規(guī)范有序成為PPP模式發(fā)展的主基調(diào)
作者：黃華珍，北京德恒律師事務(wù)所合伙人，專注于基礎(chǔ)設(shè)施，投融資法律服務(wù)
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八大積極信號
10號文體現(xiàn)出積極鼓勵(lì)與理性規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展的總基調(diào)。在肯定與鼓勵(lì)PPP模式發(fā)展方面，我們認(rèn)為10號文釋放出八大積極信號：
一是開宗明義地指出PPP模式是黨中央與國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。
二是再次肯定PPP模式在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率方面的積極作用，放棄早期有關(guān)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提法。
三是明確符合條件的PPP項(xiàng)目中政府的支付義務(wù)不屬于政府隱性債務(wù)。
四是強(qiáng)化地方政府誠信履約義務(wù)，要求依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，保障投資者長期投資信心。
五是鼓勵(lì)外資和民營企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目，特別是提出將投資民營企業(yè)參與項(xiàng)目作為對中國PPP基金的重要考核指標(biāo)。
六是鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金對PPP項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資。
七是提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目和有一定收益的公益性項(xiàng)目。
八是強(qiáng)調(diào)在建項(xiàng)目嚴(yán)格履約、保障出資，避免出現(xiàn)“半拉子”項(xiàng)目。
我們認(rèn)為八大信號之釋放是穩(wěn)定中國PPP模式發(fā)展預(yù)期的正本清源之舉，有助于清除市場雜音。特別是有關(guān)合法合規(guī)PPP項(xiàng)目并非政府隱性債務(wù)的規(guī)定有利于中國PPP模式的深化發(fā)展。
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八條新緊箍咒
與此同時(shí)，10號文延續(xù)了“防風(fēng)險(xiǎn)”的政策方向。盡管不少規(guī)定是對此前一些規(guī)范性文件內(nèi)容的重申，但10號文將之體系化，提出規(guī)范的PPP項(xiàng)目的六大標(biāo)準(zhǔn)以及PPP項(xiàng)目的五條禁令，并對新上政府付費(fèi)項(xiàng)目提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。我們理解該體系化之規(guī)定將對未來PPP項(xiàng)目的操作執(zhí)行、審計(jì)監(jiān)督起到積極指導(dǎo)作用，有利于統(tǒng)一此前實(shí)踐中對合規(guī)要件的不同認(rèn)識。特別值得關(guān)注的是10號文提出了幾道新的“緊箍咒”：
一是重申政府兜底的PPP項(xiàng)目屬于地方政府隱性債務(wù)，已入庫的應(yīng)清庫，明確指出政府出資代表為項(xiàng)目擔(dān)保屬政府兜底行為。對于“政府兜底”之表現(xiàn)形式，除此前規(guī)范性文件一再反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“回購本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、政府方擔(dān)保”等外，10號文還列舉了“政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾”的表現(xiàn)形式。
值得關(guān)注的是，此前文件僅將“政府指定主體回購”作為“政府兜底”的表現(xiàn)形式，我們理解所謂“指定”需通過文件、合同形式，否則難以認(rèn)定“指定”事實(shí)之存在。但10號文直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;政府出資代表”為項(xiàng)目擔(dān)保即為“政府兜底”。我們理解此規(guī)定在法律性質(zhì)上屬于“法律上的推定”，即一旦“政府出資代表”回購即可以推定為政府指定。從證據(jù)法原理上看，法律上的推定不以事件發(fā)生的高度蓋然性作為必要條件，也可以出于政策考慮。當(dāng)然實(shí)務(wù)中政府出資代表擔(dān)保事實(shí)上多為政府指定行為。因此，我們認(rèn)為此前項(xiàng)目如果存在“政府出資代表”擔(dān)保的情況，屬于10號文規(guī)定的應(yīng)退庫情形。
但是10號文區(qū)分清庫與限期整改二種違規(guī)處理方式。我們認(rèn)為此條宜作從寬解釋，如果社會(huì)資本方接受撤銷政府出資代表擔(dān)保的，也應(yīng)當(dāng)允許繼續(xù)項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)，否則可能加劇“半拉子”工程風(fēng)險(xiǎn)。
此外，是否允許其它企業(yè)為政府在PPP項(xiàng)下的支付義務(wù)提供擔(dān)保？我們認(rèn)為只要不是政府指定的，應(yīng)當(dāng)允許，政策旨在避免隱性債務(wù)，如若一些擔(dān)保公司或企業(yè)基于收益等考慮愿意為政府增信，應(yīng)當(dāng)屬于市場行為，有利于增加PPP項(xiàng)目的吸引力，緩解投資者對某些地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
二是明確“不符合條件”的PPP項(xiàng)目中政府支出責(zé)任屬于政府隱性債務(wù)。10號文以“是否符合條件”作為判斷PPP項(xiàng)目是否屬于隱性債務(wù)的依據(jù)，然而“條件”是什么？我們認(rèn)為對于該“條件”不宜作擴(kuò)大化解釋，否則容易造成對政策的過度解讀和對市場面打擊過大的結(jié)果。所謂“條件”應(yīng)以法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件中影響到固化政府出資責(zé)任、增加政府隱性債務(wù)的規(guī)定為準(zhǔn)，而不應(yīng)擴(kuò)大至所有的細(xì)枝末節(jié)。例如違反前述政府兜底規(guī)定的、支出責(zé)任與績效考核不掛鉤、超出10%紅線等等，顯屬“不符合條件”。當(dāng)然此種解釋之尺度是“仁者見仁智者見智”的，我們認(rèn)為投資者應(yīng)當(dāng)高度重視每一個(gè)合規(guī)問題，避免項(xiàng)目因“不符合條件”而被認(rèn)定為政府隱性負(fù)債，根據(jù)50號文之規(guī)定，一旦被認(rèn)定為增加政府隱性負(fù)債，則金融機(jī)構(gòu)、政府部門、中介機(jī)構(gòu)等都可能面臨嚴(yán)厲的處罰。
三是明確新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的三條標(biāo)準(zhǔn)。10號文特別指出財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。值得關(guān)注的是，10號文對于政府付費(fèi)項(xiàng)目提出了二條新標(biāo)準(zhǔn)，一是污水、垃圾處理等“依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式”的PPP項(xiàng)目非政府付費(fèi)項(xiàng)目。二是使用者付費(fèi)項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、付費(fèi)比例低于10%的包裝類可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目仍屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目。
那么如何理解“無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”？物理位置之間隔是否屬于無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)？例如道路和與道路相隔較遠(yuǎn)的停車場？我們認(rèn)為不宜作機(jī)械化、形式化解釋，需以實(shí)質(zhì)大于形式為標(biāo)準(zhǔn)，例如雖物理位置較遠(yuǎn)、但能形成實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的不應(yīng)禁止。
如何理解“無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”與“付費(fèi)比例低于10%”的關(guān)系？是“和”還是“或”？我們認(rèn)為理解為“或”更為合理。因?yàn)榇藯l旨在禁止將無收益之項(xiàng)目包裝為可行性缺口補(bǔ)貼類項(xiàng)目，比例過低或內(nèi)容無關(guān)聯(lián)均是包裝的標(biāo)志。
如何理解“新上”？以招投標(biāo)或中標(biāo)為準(zhǔn)？還是入庫為準(zhǔn)？還是簽訂PPP合同為準(zhǔn)？我們理解遵循此前92號文之規(guī)定，應(yīng)以“入庫”為準(zhǔn)較為適宜。
四是明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。該條屬于新規(guī)定，不溯及既往，僅適用于新簽約項(xiàng)目。然而如何理解此處的“政府性基金預(yù)算”。結(jié)合10號文前半部分對于政府付費(fèi)項(xiàng)目之界定，即“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目非政府付費(fèi)項(xiàng)目”，我們理解垃圾、污水等納入收支兩條線管理的不屬于此處政府性基金預(yù)算禁止行列。
五是建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
六是明確政府支出事項(xiàng)不得與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤，要求建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。如何理解建立“完全”與項(xiàng)目產(chǎn)出績效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制？92號文提出建設(shè)成本應(yīng)與運(yùn)營績效考核掛鉤30%以上，本條是否意味著將此紅線提升至100%？我們理解至少從文義解釋看，只要政府支付與項(xiàng)目產(chǎn)出績效掛鉤即可，而可用性付費(fèi)考核亦屬于項(xiàng)目產(chǎn)出績效的一種形式。因此，我們理解本規(guī)定并未提出新的比例標(biāo)準(zhǔn)。
值得關(guān)注的是本條新增不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式固化政府支出責(zé)任。我們理解該規(guī)定限制了實(shí)務(wù)中考核指標(biāo)形同虛設(shè)的項(xiàng)目，例如設(shè)置的指標(biāo)過于寬松或兜底流量過高。從法律后果上看，10號文將績效考核與政府隱性債務(wù)相聯(lián)系起來，將不與產(chǎn)出掛鉤的支付認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，鑒于此，我們建議投資者高度重視績效指標(biāo)之設(shè)定，貫徹實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)原則避免規(guī)避行為。
七是將“融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)”作為參與PPP項(xiàng)目之社會(huì)資本方的負(fù)面清單。此前文件僅規(guī)定融資平臺（即未摘帽之平臺）和本級控股之國有企業(yè)為社會(huì)資本方禁入名單。但是10號文新增“融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)”，我們理解目的是為了防范利用新設(shè)子公司方式規(guī)避平臺公司不得作為社會(huì)資本方之禁令。
八是將“二評”與“入庫”作為規(guī)范PPP項(xiàng)目之條件。此前市場上存在不少不進(jìn)行“二評”和“入庫”的虛假PPP項(xiàng)目，大部分原因是地方政府財(cái)承已超10%紅線，或試圖規(guī)避披露等監(jiān)管規(guī)定。不少從業(yè)人員認(rèn)為“二評”與“入庫”規(guī)定之層級過低不影響合同效力。然而，10號文將不規(guī)范PPP項(xiàng)目與政府隱性債務(wù)相關(guān)聯(lián)，隱含著存在違反《預(yù)算法》之強(qiáng)制性規(guī)定的法律適用，進(jìn)而可能會(huì)影響到合同效力。因此，我們建議投資者高度重視“二評”與“入庫”程序。
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結(jié)語：
總體而言，10號文鼓勵(lì)大于約束，多數(shù)禁止性規(guī)定都是對此前文件規(guī)定的重申。然而，通讀全文，諸項(xiàng)規(guī)定均可以看出財(cái)政部對于各類規(guī)避紅線行為不姑息的態(tài)度。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式有如一把雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)，將促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，運(yùn)用不當(dāng)，將引起隱性負(fù)債增加，因此我們認(rèn)為積極鼓勵(lì)并規(guī)范發(fā)展是未來PPP模式發(fā)展之監(jiān)管主旋律。
然而，中國式PPP模式發(fā)展仍應(yīng)強(qiáng)化制度保障，例如對于10號文提到的鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資，如何通過制度解決保險(xiǎn)資金投資安全性問題？如何在制度上清除保險(xiǎn)資金投資PPP項(xiàng)目的障礙？期待監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺促進(jìn)政策落地的新舉措。
金融角度看財(cái)金10號文
來源：投行某小白
作者：林上金
自去年以來，政府部門集中在周五發(fā)文幾乎已成慣例。這不，本周五財(cái)政部扔下了財(cái)金10號文這枚重磅新政，讓沉寂了許久的PPP界頓時(shí)熱鬧了起來。關(guān)于這個(gè)文件的相關(guān)解讀很多，作為一個(gè)金融從業(yè)者也從自己的角度講講看法。總體上看，有喜有憂有期待。
1何謂喜
1、明確方向
自PPP新政以來，市場一片茫然，很多人對PPP路在何方充滿困惑。一度有很多金融機(jī)構(gòu)暫停了對PPP項(xiàng)目的融資，甚至連很多地方政府都開始排斥PPP。
但財(cái)金10號文重新為PPP正名，從而為市場打了一針強(qiáng)心劑。10號文明確，PPP是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署，應(yīng)充分發(fā)揮PPP模式積極作用，扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。
2、明確細(xì)節(jié)
由于前期很多PPP新政在具體規(guī)定上語焉不詳，導(dǎo)致實(shí)操中很多工作無法開展。財(cái)金10號文則在很多方面做出了詳細(xì)要求，如明確了使用者付費(fèi)比例低于10%的不予入庫；新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出等等。這些明確的規(guī)定為后續(xù)具體工作開展提供了便利。
3、關(guān)于隱性債務(wù)問題
金融機(jī)構(gòu)對PPP到底是否屬于地方政府隱性債務(wù)極為關(guān)注，該問題不明確，很多金融機(jī)構(gòu)基本沒法推進(jìn)PPP開展。本次財(cái)金10號文的一大亮點(diǎn)是對此有所明確。
文件規(guī)定由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)而形成的財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，而符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)納入預(yù)算管理。
2何謂憂
1、新老劃斷有憂
財(cái)政部在地方政府債務(wù)管理上有很多新老劃斷的做法，對于特定歷史時(shí)期存量和新增的地方政府隱性債務(wù)還是有區(qū)別的對待，例如2014年的地方政府債務(wù)清理甄別，但PPP領(lǐng)域則貌似從來沒有享受過這個(gè)待遇。
財(cái)金10號文一定程度上將政府出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保和還款承諾認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。且不說正常的項(xiàng)目融資中，金融機(jī)構(gòu)是否能要求所有股東為貸款提供必要的擔(dān)保，咱就說在PPP推進(jìn)的前期，由于是新鮮事物且政策模糊，當(dāng)時(shí)市場上總體還是將PPP作為一個(gè)地方政府的融資方式，因此肯定有很多類似情況，比如當(dāng)時(shí)接觸的一個(gè)社會(huì)資本，其和地方政府對接PPP的時(shí)候明確要求政府出資代表要一同為融資全額擔(dān)保，否則就肯定不接項(xiàng)目。
當(dāng)然，市場有市場的實(shí)際情況，財(cái)政部也有自己一貫的強(qiáng)調(diào)，這里不能說對錯(cuò)，只能說2014年和2015年最早的一批PPP項(xiàng)目肯定是倒霉的。
2、分類指導(dǎo)有憂
在財(cái)金10號文的加強(qiáng)分類指導(dǎo)中，僅僅強(qiáng)調(diào)了在建項(xiàng)目要避免“半拉子”；未開工項(xiàng)目要加強(qiáng)合同審核，規(guī)范融資安排；進(jìn)入采購階段項(xiàng)目要吸引各類主體參與，那么已建成項(xiàng)目呢？
作為一個(gè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)者，心里首先想的是，難道已建成項(xiàng)目屬于已關(guān)門打狗完畢，說與不說都可以？？PPP本身推動(dòng)不易，目前市場上已經(jīng)建成的項(xiàng)目恰恰是所有參與方付出了最多心血和努力的，也在特定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用，屬于必須更好予以保護(hù)的，但這塊反而只字未提，不禁心有戚戚。
3有期待
作為金融從業(yè)者，最關(guān)注的是財(cái)金10號文中關(guān)于資本金和融資支持的規(guī)定。
1、關(guān)于資本金
10號文鼓勵(lì)拓寬項(xiàng)目資本金來源，同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，特別點(diǎn)明“項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”，沒有再提資本金的穿透審查。
其實(shí)2018年的23號文中關(guān)于穿透審查資本金給金融機(jī)構(gòu)帶來了極大的困擾，畢竟我國是以銀行為主的金融體系，層層穿透的話社會(huì)資本的錢基本都來自于貸款或發(fā)債。
以目前PPP的政策框架，地方政府已經(jīng)很難通過PPP增加隱性債務(wù)，只要項(xiàng)目公司的資本金實(shí)繳到位，同時(shí)項(xiàng)目公司股東的資本金來源不屬于直接債務(wù)資金，那么就應(yīng)該給予合規(guī)認(rèn)定，期待未來在該領(lǐng)域有更明確的規(guī)定。
2、關(guān)于融資支持
10號文要求引導(dǎo)保險(xiǎn)資金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，同時(shí)鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。
我只能說不管是政府，還是很多社會(huì)資本，對PPP資產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)性太過樂觀，同時(shí)對我國金融市場的發(fā)展階段太過高估。對于金融機(jī)構(gòu)而言，一方面要對老百姓的資金安全負(fù)責(zé)，另一方面也受限于金融市場資金特點(diǎn)和外部法規(guī)的重重約束，實(shí)際上能力有限。所以，期待未來有更多優(yōu)質(zhì)的PPP資產(chǎn)，同時(shí)希望各方對金融市場有合理的預(yù)期。
最后，PPP成為我國未來基建和公共服務(wù)的主要承載模式之一已不容置疑，但同時(shí)確實(shí)也存在很多問題和困難。一個(gè)文件很難根本改變什么，但沒有這一點(diǎn)點(diǎn)的進(jìn)步，就真的什么也改變不了，祝PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
濟(jì)邦觀點(diǎn) | 帶你逐條解讀財(cái)金10號文
來源：濟(jì)邦咨詢
燎解財(cái)金10號文：
財(cái)金10號文在全國兩會(huì)期間甫一發(fā)布，立即引起轉(zhuǎn)發(fā)和熱議。有關(guān)10號文的技術(shù)性解讀評論，我的同事和業(yè)內(nèi)同行已經(jīng)做了很多，我就不添枝畫葉了，僅從文件出臺的背景和意圖，另辟視角，做一些局外人的揣測，供各位PPP圈內(nèi)看官周末消遣閱讀。
一、 文件為何引發(fā)關(guān)注熱議。
自2017年11月的92號文之后，財(cái)政、發(fā)改均未再發(fā)布重磅級的PPP相關(guān)政策文件，市場對PPP的政策走向傳聞多，實(shí)錘少，此番發(fā)文是給“饑渴的”地方政府和操作界一場甘霖，至少，市場大多數(shù)人是這樣期盼的。
2018年3月財(cái)政部清庫之后，PPP究竟是進(jìn)還是退？眾說紛紜，莫衷一是。甚至清庫后，項(xiàng)目庫的入退庫和開閉，都缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，各地方財(cái)政部門管理的松緊尺度也把握不一。亟待監(jiān)管層統(tǒng)一權(quán)威發(fā)聲。
PPP行業(yè)經(jīng)過四年高速發(fā)展，已經(jīng)積累了相當(dāng)一批利益攸關(guān)者，其對PPP政策文件高度敏感，一旦推出，當(dāng)然引起他們熱烈討論，談要點(diǎn)，解疑惑，論影響……
財(cái)金10號文全文及濟(jì)邦解讀：
財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作
規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見
財(cái)金〔2019〕10號
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處：
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國財(cái)政工作會(huì)議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實(shí)好“六穩(wěn)”工作要求，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：
一、牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求
近年來，各級財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問題。各級財(cái)政部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識，遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。
（一）規(guī)范運(yùn)行。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績效激勵(lì)考核。
（二）嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。
（三）公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會(huì)資本方。用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）誠信履約。加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約，增強(qiáng)社會(huì)資本長期投資信心。
解讀：第一部分對PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展提出了總體要求，是對財(cái)金〔2018〕54號、財(cái)辦金[2017]92號等一系列PPP項(xiàng)目規(guī)范管理文件的延續(xù)、重申、強(qiáng)調(diào)。開篇切中要害的提出當(dāng)前PPP實(shí)務(wù)中“超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍”等亂象，且當(dāng)前大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段、逐步進(jìn)入運(yùn)營期，前期不規(guī)范操作帶來的風(fēng)險(xiǎn)可能凸顯出來，為公共服務(wù)的穩(wěn)定供給帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此《意見》要求在防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)下，科學(xué)決策、嚴(yán)格入庫、全生命周期動(dòng)態(tài)管理、保障履約等，督促各方不論在新項(xiàng)目上馬還是項(xiàng)目落地執(zhí)行方面均應(yīng)提高認(rèn)識、規(guī)范運(yùn)作、保障PPP可持續(xù)發(fā)展。
二、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施
（一）規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；
解讀：PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，《意見》強(qiáng)調(diào)了PPP適用公共服務(wù)領(lǐng)域、公益性項(xiàng)目，但對于怎樣界定“長期”一直沒有一定之規(guī)。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）提出“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)”。僅《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號）針對“申報(bào)示范項(xiàng)目要求具備的基本條件”中明示“合作期限原則上不低于10年”。
此條明確了項(xiàng)目原則上合作期限不低于10年，消除了實(shí)務(wù)操作中存在的爭議，并在規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目要求下第一點(diǎn)即強(qiáng)調(diào)了按規(guī)定履行兩評程序。“適用領(lǐng)域、合作期、通過識別論證”是合規(guī)PPP項(xiàng)目的第一步基礎(chǔ)條件。
2. 社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；
解讀：風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制是確定項(xiàng)目運(yùn)作方式、設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和邊界條件的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。此前《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號）規(guī)定“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。”
實(shí)務(wù)中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的爭議不在少數(shù)，一些項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配界定不清、生搬硬套上述原則、缺乏對項(xiàng)目情況的實(shí)際考慮，使某一方不合理或過度承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目后續(xù)落地及長期穩(wěn)定運(yùn)營帶來了風(fēng)險(xiǎn)。本條未列舉社會(huì)資本/項(xiàng)目公司具體應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，通過社會(huì)資本/項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)確定其應(yīng)承擔(dān)的“相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”，另一方面此文在政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中就最低需求風(fēng)險(xiǎn)沒有作強(qiáng)制約定，我們認(rèn)為實(shí)際操作中仍需要根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)和特點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的原則，交給政府和社會(huì)資本在PPP合同中予以約定，但政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)仍明確政府承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)表述的變化實(shí)際上體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控原則”在PPP項(xiàng)目中更靈活的應(yīng)用，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、社會(huì)資本承擔(dān)職責(zé)等確定，不可一概而論。
3. 建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
解讀：此前《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號）要求嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，“未建立按效付費(fèi)機(jī)制，包括項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不予入庫。此條要求在當(dāng)時(shí)可謂重磅新規(guī)。
《意見》對PPP項(xiàng)目按效付費(fèi)的掛鉤原則提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，我們理解“完全”即“100%掛鉤”，不論新建還是存量項(xiàng)目，不論建設(shè)還是運(yùn)營，均應(yīng)以實(shí)現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績效為最終目標(biāo)，實(shí)質(zhì)性大幅提高了社會(huì)資本產(chǎn)出績效不達(dá)標(biāo)的成本，并“點(diǎn)名”實(shí)務(wù)中各方通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)、鎖定及降低政府支出責(zé)任的亂象，為政府和社會(huì)資本履約提供根本性保障。
但是此條將對項(xiàng)目融資、金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的評價(jià)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，在實(shí)際操作和方案設(shè)計(jì)中，建議一是各方進(jìn)一步重視產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制，提高績效考核約定的科學(xué)性和可操作性；二是給與社會(huì)資本一定的“改過自新”的機(jī)會(huì)，而非發(fā)現(xiàn)問題就100%扣光，既要實(shí)現(xiàn)“100%掛鉤”、又要保證對社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的吸引力，既要實(shí)現(xiàn)有效約束、又要實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，同時(shí)促進(jìn)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)及經(jīng)營情況的穩(wěn)定，保障公共服務(wù)的高效高質(zhì)供給。
4. 項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；
解讀：一方面，結(jié)合下文對“以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的”的明確否定，項(xiàng)目公司股東資本金投入的監(jiān)管口徑并未松動(dòng)。
另一方面，實(shí)務(wù)中一些項(xiàng)目存在政府方出資代表未按合同約定及時(shí)足額繳納資本金，要求社會(huì)資本墊付等現(xiàn)象，對項(xiàng)目融資造成影響。按《意見》和PPP其他文件要求，項(xiàng)目融資的主體及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，政府或政府出資代表不提供任何融資或?yàn)槿谫Y提供擔(dān)保等義務(wù)，但是政府方應(yīng)在資本金層面按PPP合同履約、約定及時(shí)足額繳納，不影響項(xiàng)目融資落地。
5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；
解讀：進(jìn)一步明確政府方簽約主體為政府、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，不得為企業(yè)。與財(cái)金〔2018〕54號“嚴(yán)格審查簽約主體，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同”相呼應(yīng)。
6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
解讀：當(dāng)前有少數(shù)項(xiàng)目為規(guī)避PPP流程、加快項(xiàng)目進(jìn)度等，以PPP名義實(shí)施但不申報(bào)入庫。此條強(qiáng)調(diào)規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，但是結(jié)合后文也可看出，入庫并不能為PPP項(xiàng)目背書，項(xiàng)目庫能進(jìn)能出，項(xiàng)目是否規(guī)范依賴于全生命周期的規(guī)范運(yùn)作。
（二）在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：
解讀：此前財(cái)辦金[2017]92號文提出“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》中提出“原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目”，使得各地政府和金融機(jī)構(gòu)“談?wù)顿M(fèi)色變”，但實(shí)際上國內(nèi)不少基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目具有純公益性屬性，政府付費(fèi)項(xiàng)目是地方政府的訴求和PPP項(xiàng)目的重要構(gòu)成。《意見》對是否能夠新上政府付費(fèi)類項(xiàng)目提出了具體標(biāo)準(zhǔn)，不一刀切，根據(jù)各地財(cái)承情況和項(xiàng)目類型而定，實(shí)務(wù)中更具操作性。
1. 財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；
解讀：此條明確和統(tǒng)一了不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任上限（5%），而且該比例普遍比省級（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政部門針對本省新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的地區(qū)財(cái)政支出責(zé)任上限要低，因此基本解決了各地對政府付費(fèi)項(xiàng)目把關(guān)口徑不一致的問題。
同時(shí)，此條為污水、垃圾處理等類型的項(xiàng)目應(yīng)為政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制正名，該類項(xiàng)目有部分最終付費(fèi)來源于終端用戶，但是政府補(bǔ)貼和用戶收費(fèi)均由政府支出，此條明確該類項(xiàng)目不適用前半句要求，也便于后續(xù)污水、垃圾處理等項(xiàng)目繼續(xù)按財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號）要求實(shí)施PPP模式。這一例外情形充分反映了“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，也提醒我們對于政策文件的理解，切忌望文生義和生搬硬套。
2. 采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會(huì)資本方；
解讀：政府付費(fèi)類項(xiàng)目相對具備較穩(wěn)定的收入來源，此條要求政府付費(fèi)類項(xiàng)目原則上使用競爭性方式，即不得采用單一來源采購方式。這一原則的應(yīng)用一方面禁止實(shí)務(wù)中濫用單一來源采購規(guī)避競爭程序的項(xiàng)目，另外對于一些進(jìn)行小規(guī)模改擴(kuò)建的項(xiàng)目等情況，符合單一來源采購適用情形的，建議根據(jù)《政府采購法》執(zhí)行。
3. 嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。
解讀：實(shí)務(wù)中一些項(xiàng)目在前期工作較為初期時(shí)即采購社會(huì)資本，如僅批復(fù)項(xiàng)目建議書，或可研數(shù)據(jù)不深入、不扎實(shí)，后續(xù)項(xiàng)目變更、投資變化、實(shí)際運(yùn)營成本與前期估算差異較大的情況，且PPP合同中可能未設(shè)計(jì)完善的投資控制、價(jià)格調(diào)整、爭議解決等機(jī)制。我們理解此條并未擴(kuò)大政府方審計(jì)范圍，旨在加強(qiáng)政府方在PPP合同層面上的項(xiàng)目資金監(jiān)管和支出責(zé)任控制，降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
4. 對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。
解讀：首先應(yīng)明確此條的適用前提為“政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，對于本身為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，使用者付費(fèi)比例天然較低的公共產(chǎn)品，應(yīng)明確不適用于“10%”的要求。其次，盡管提出了10%的要求，但我們認(rèn)為在實(shí)際操作中可能也將存在爭議，如“新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”仍有一定主觀性，可能較難判定；如10%的計(jì)算是每一年度還是總數(shù)對比、如是總數(shù)對比是否需要考慮使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼的發(fā)生年度折現(xiàn)考慮等，如不明確可能產(chǎn)生一些“包裝空間”，如當(dāng)前使用者付費(fèi)很少，人為提高未來的使用者付費(fèi)等。
對于政府付費(fèi)類項(xiàng)目，不應(yīng)為了做成PPP，為了滿足10%的標(biāo)準(zhǔn)反而把不需要收費(fèi)的設(shè)置成收費(fèi)的或包裝成收費(fèi)的，如一些公共場館、開放式設(shè)施等，即便短期收費(fèi)，未來趨勢也是免費(fèi)。
（三）強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
解讀：限制基金預(yù)算可謂是本次發(fā)文的最大熱點(diǎn)，雖說該來的早晚要來，但顯然政府和社會(huì)資本普遍還沒做好心理準(zhǔn)備，看完第一感覺“脊背發(fā)涼”。我們認(rèn)為本條傳達(dá)出的信息包括以下幾點(diǎn)，同時(shí)期待對其操作有進(jìn)一步的說明澄清。
