3月8日，財(cái)政部提出推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)。（詳情請(qǐng)戳重磅！財(cái)政部發(fā)布關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)）

一石激起千層浪，PPP行業(yè)各路大咖專家紛紛從不同角度解讀此文件，詳見(jiàn)：

合集 | 百家爭(zhēng)鳴！全方面解讀財(cái)金〔2019〕10號(hào)文

合集2 | 不同視角解讀財(cái)金〔2019〕10號(hào)文

除此之外，還有更多關(guān)于此政策的聲音，PPP知乎想與各位業(yè)內(nèi)同仁一并共享。

注：本文為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表PPP知乎立場(chǎng)。獨(dú)家文章先后以作者單位首字母順序排列。

【獨(dú)家】10號(hào)文后PPP向何處去？

強(qiáng)調(diào)必要性審查和篩選合適的PPP項(xiàng)目

本文以PPP的必要性開(kāi)始，以如何解決PPP融資難結(jié)束，從宏觀的角度看PPP，不拘泥于文件的細(xì)節(jié)，強(qiáng)調(diào)必要性審查和篩選合適的PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目本身贏利能力，以解決PPP融資難。

財(cái)政部于2019年3月7日發(fā)布了財(cái)金〔2019〕10號(hào)（以下簡(jiǎn)稱10號(hào)文），照例引起熱議。熱議的點(diǎn)主要集中在確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%；財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；回購(gòu)社會(huì)資本金可認(rèn)定為隱性債務(wù)；建立與績(jī)效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制等。但有一點(diǎn)可能大家還沒(méi)有注意到，也許財(cái)政部也沒(méi)有十分注意到，就是第一條中第（二）款：嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力，（切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。此句已多次強(qiáng)調(diào)，在本中忽略）。這里面多一個(gè)詞：“必要”。

在此之前，財(cái)政部出臺(tái)了《物有所值評(píng)價(jià)指引》及《財(cái)政承受能力論證指引》，著重從項(xiàng)目的社會(huì)資本投入與政府投入的比較和政府財(cái)政的承受能力兩方面約束PPP項(xiàng)目，但在實(shí)際操作過(guò)程中，作者發(fā)現(xiàn)很多項(xiàng)目其實(shí)對(duì)于當(dāng)?shù)夭o(wú)太大必要^[1]，如交易中心、體育中心、通商口岸等，但目前沒(méi)有政策對(duì)此進(jìn)行篩選^[2]，所以各地上了很多無(wú)太大必要的項(xiàng)目，很多項(xiàng)目還是政府付費(fèi)的，這也擠占了10%財(cái)政紅線的空間。在PPP項(xiàng)目中能否控制一些無(wú)太大必要的項(xiàng)目，從而壓縮政府的支出或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是個(gè)值得注意的問(wèn)題。那么，能不能圍繞：“必要”二字作文章？這是本文討論的主題。

尹昱老師對(duì)PPP項(xiàng)目做了四種分類，即一暫時(shí)不該上的項(xiàng)目，二有建設(shè)必要性，但不適合PPP方式的項(xiàng)目，應(yīng)該用財(cái)政資金或?qū)ｍ?xiàng)債解決融資，三，棚改等政策性項(xiàng)目，用政策性銀行貸款解決融資，四，好的PPP項(xiàng)目，用商業(yè)銀行貸款融資^[3]。當(dāng)然，從另外角度二和三都屬于有建設(shè)必要性，但無(wú)法用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目。

從PPP項(xiàng)目篩選角度，首先要將第一類項(xiàng)目排除，這類項(xiàng)目從當(dāng)?shù)貒?guó)計(jì)民生的角度，可能沒(méi)有上的必要性或暫時(shí)沒(méi)有必要，或者從財(cái)政資金的優(yōu)先次序上講，暫時(shí)沒(méi)有必要（即不是應(yīng)該花在刀刃上的錢），從財(cái)政部的10%、5%等紅線上，其實(shí)也能達(dá)到控制的目的，畢竟有總量控制。但反之，紅線畢竟是總量控制，對(duì)總量里的個(gè)別項(xiàng)目是沒(méi)有從必要性的角度進(jìn)行篩選的，或者是決定于當(dāng)?shù)卣皖I(lǐng)導(dǎo)的意愿的。

而參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，目前仍以建筑類企業(yè)為主，建筑類企業(yè)的主要目的還是賺取施工利潤(rùn)，所以對(duì)項(xiàng)目的必要性，包括第四類適合PPP的項(xiàng)目收益的測(cè)算都沒(méi)有充分考慮，而以大干快上的方式參與進(jìn)來(lái)，導(dǎo)致很多本不應(yīng)以PPP模式開(kāi)展的項(xiàng)目以PPP模式進(jìn)行，建筑類企業(yè)與政府簽訂了合同之后，才發(fā)現(xiàn)金融企業(yè)不愿意投資，因此，目前融資難成了PPP行業(yè)最強(qiáng)烈的呼聲。

所以，解決PPP融資難，要從PPP的必要性開(kāi)始。融資難主要是政府推出了一批沒(méi)有收益的項(xiàng)目，建筑公司的思維導(dǎo)致的只考慮工程施工利潤(rùn)，對(duì)為項(xiàng)目出資的金融機(jī)構(gòu)的收益回報(bào)沒(méi)有考慮其來(lái)源和出處。

要解決PPP融資難，一方面，財(cái)政部在《物有所值評(píng)價(jià)指引》及《財(cái)政承受能力論證指引》之外，有沒(méi)有必要出臺(tái)一個(gè)《PPP必要性指引或論證》^[4]，或者與發(fā)改共同搞一個(gè)立項(xiàng)審批的文件，將一些不太必要的項(xiàng)目，從立項(xiàng)之時(shí)就卡掉。

另一方面，也引入金融機(jī)構(gòu)參與，象成都政府一樣，在PPP論證中進(jìn)行可融性論證，即如尹昱老師說(shuō)主張的，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)，倒逼PPP項(xiàng)目的規(guī)范性和可行性。

PPP融資資金方投PPP項(xiàng)目也考慮項(xiàng)目的收益回報(bào)和安全，資金要回報(bào)一定要有回報(bào)和項(xiàng)目做，而建筑企業(yè)就是想賺工程款，只考慮有人付款，自己就能賺工程利潤(rùn)，而沒(méi)有考慮和計(jì)算項(xiàng)目的收益和回報(bào)，只考慮自己施工做下來(lái)能賺多少工程利潤(rùn)。沒(méi)有考慮出錢的一方的資金也是要回報(bào)的，基本邏輯是金融機(jī)構(gòu)是無(wú)償不要回報(bào)和本金的，這種邏輯顯然不成立。

所以，解決PPP問(wèn)題，社會(huì)資本方要加強(qiáng)項(xiàng)目篩選，要做項(xiàng)目整體有收益的項(xiàng)目，放棄賺工程利潤(rùn)的思維。

當(dāng)然融資難也的確有金融機(jī)構(gòu)本身的一些原因，如現(xiàn)在的風(fēng)控過(guò)度要求采取抵押擔(dān)保措施，而很多項(xiàng)目由于我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，還沒(méi)能進(jìn)行物權(quán)或權(quán)屬的登記，無(wú)法辦理抵押，即便能登記抵押也很難流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控對(duì)這類融資無(wú)法通過(guò)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，考察項(xiàng)目的現(xiàn)金流，發(fā)放信用貸款。另外，政府也不要一味限制項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓或股權(quán)變更，使金融機(jī)構(gòu)在處置資產(chǎn)或退出時(shí)更加便利，沒(méi)有便利的退出條件，金融機(jī)構(gòu)就更難進(jìn)入了。

總之，財(cái)政部的10號(hào)文，其實(shí)新的內(nèi)容并不多，所謂支付民營(yíng)企業(yè)參與PPP等呼吁并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性落實(shí)措施。但強(qiáng)化PPP的必要性審查和篩選合適的PPP項(xiàng)目，應(yīng)該是解決PPP困難和融資難的正確方向。

[1]有無(wú)必要可能各方認(rèn)識(shí)不同，也許有人認(rèn)為非常必要，另外一些人認(rèn)為沒(méi)有必要，所以用了無(wú)太大必要一語(yǔ)。

[2]當(dāng)然，從我國(guó)的管理體制上也并不是完全沒(méi)有控制，如發(fā)改委的立項(xiàng)審批，應(yīng)該是一種控制，但由于發(fā)改委與財(cái)政是兩個(gè)不同的部門，且如果是領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委又怎么能不否定，所以這種控制效果上很微弱。

[3]參見(jiàn)尹昱老師文章《PPP融資難的實(shí)質(zhì)、特點(diǎn)及破解》

[4]作者自己取名，不作為官方說(shuō)法。

【獨(dú)家】PPP政策：財(cái)金〔2019〕10號(hào)文內(nèi)容簡(jiǎn)要

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》于近日發(fā)布，該文應(yīng)是PPP發(fā)展中的又一個(gè)里程碑，為PPP模式保駕護(hù)航和提質(zhì)增效，同時(shí)進(jìn)一步確立了PPP模式的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。本文在此對(duì)10號(hào)文內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，以便于提煉學(xué)習(xí)。

（一）規(guī)范運(yùn)行。關(guān)鍵字：入庫(kù)能進(jìn)能出，周期績(jī)效考核。

（二）嚴(yán)格監(jiān)管。關(guān)鍵字：監(jiān)測(cè)和防范政府支出責(zé)任及壓力。

（三）公開(kāi)透明。關(guān)鍵字：擇優(yōu)采購(gòu)，項(xiàng)目信息公開(kāi)。

（四）誠(chéng)信履約。關(guān)鍵字：著重強(qiáng)調(diào)政府方的履約誠(chéng)信。

（一）規(guī)范的PPP項(xiàng)目6要件：1、10年以上公益項(xiàng)目，通過(guò)兩評(píng)；2、社會(huì)資本負(fù)責(zé)投建運(yùn)；3、付費(fèi)機(jī)制完全與產(chǎn)出績(jī)效掛鉤；4、按時(shí)足繳自有資本金；5、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)為機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；6、項(xiàng)目入庫(kù)。

（二）純政府付費(fèi)項(xiàng)目的4個(gè)審慎要點(diǎn)：1、政府支出占比5%以上，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；2、需采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方；3、跟蹤審計(jì)，嚴(yán)控成本；4、強(qiáng)拉硬拽的使用者付費(fèi)低于10%不予入庫(kù)。

（三）政府支出責(zé)任監(jiān)管：政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不得作為政府補(bǔ)貼，7%風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，10%禁止紅線。

（一）政府不得向社會(huì)資方回購(gòu)和兜底，不得為融資提供擔(dān)保和承諾。

（二）本級(jí)融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資方，不得只建不運(yùn)，且政府支出不得與產(chǎn)效脫鉤。

（三）社會(huì)資本方采購(gòu)程序不得違法，兩評(píng)論證通過(guò)不得少。

（四）不得以債出資、虛假出資或出資不實(shí)。

（五）不得隱瞞或假報(bào)項(xiàng)目信息。

        以上（一）屬于直接清庫(kù)項(xiàng)，（二）至（五）屬于整改不合即退庫(kù)項(xiàng)，皆有問(wèn)責(zé)。

（一）鼓勵(lì)民資和外資參與。關(guān)鍵字：同等條件優(yōu)先支持，轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先支持，列入重要考核指標(biāo)。

（二）加大融資支持。關(guān)鍵字：拓寬資本金來(lái)源（保險(xiǎn)資金、PPP基金），盤活存量資產(chǎn)（股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易及證券化）。

（三）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。關(guān)鍵字：補(bǔ)短板項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，以及康養(yǎng)文體旅項(xiàng)目。

（四）保障支出合理。關(guān)鍵字：政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼依據(jù)項(xiàng)目公共服務(wù)，且要重諾守約。

（五）信息披露。關(guān)鍵字：全流程信息動(dòng)態(tài)披露，入庫(kù)不得作為商貸條件。

（六）分類指導(dǎo)。關(guān)鍵字：在建項(xiàng)目力保按期完工；未開(kāi)工項(xiàng)目加強(qiáng)審核融資；采購(gòu)階段項(xiàng)目吸引多主體平等參與；形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的開(kāi)發(fā)格局。

（七）PPP咨詢機(jī)構(gòu)和專家?guī)旃芾怼ｊP(guān)鍵字：包裝債務(wù)、違法咨詢、收費(fèi)偏離、造成后果，一律對(duì)專家和機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅追責(zé)。

（一）部門協(xié)作，信息共享。（二）跟蹤監(jiān)測(cè)。（三）創(chuàng)新總結(jié)，及時(shí)上報(bào)。

【獨(dú)家】《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）重點(diǎn)內(nèi)容解讀

3月7日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金10號(hào)文”），對(duì)今后PPP項(xiàng)目發(fā)展提出了新的要求，核心內(nèi)容仍然圍繞“規(guī)范”展開(kāi)，內(nèi)容主要涉及PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展、規(guī)范實(shí)施、規(guī)范管理三方面。本文將對(duì)財(cái)金10號(hào)文進(jìn)行重點(diǎn)解讀，其主要內(nèi)容如下：

1.牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

各級(jí)財(cái)政部門要遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開(kāi)透明、誠(chéng)信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）規(guī)范運(yùn)行。明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。

（2）嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

（3）公開(kāi)透明。公平、公正、公開(kāi)擇優(yōu)采購(gòu)社會(huì)資本方。用好全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，充分披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（4）誠(chéng)信履約。加強(qiáng)地方政府誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約。

2.規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施

2.1規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

（1）屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；  　　

（2）社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；  　

（3）建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；

（4）項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；

（5）政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；

（6）按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

2.2在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：

（1）財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；

（2）采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方；

（3）嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。

對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。

2.3確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理

嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：

（1）存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。

（2）本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的。

4.營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

（1）加大融資支持。引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來(lái)源。鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。

（2）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。

（3）保障合理支出。符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。

（4）不以入庫(kù)為項(xiàng)目合規(guī)“背書”，不以入庫(kù)作為商業(yè)銀行貸款條件。

1.財(cái)金10號(hào)文加快構(gòu)建PPP合規(guī)體系，為PPP條例出臺(tái)明確基調(diào)。10號(hào)文進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目的“正負(fù)面”清單，“正面清單”即PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件及要求；“負(fù)面清單”即PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)的違規(guī)行為。10號(hào)文與92號(hào)文、54號(hào)文既有補(bǔ)充又有推進(jìn)，共同構(gòu)成了PPP項(xiàng)目“正負(fù)面”清單。

2.首次將政府誠(chéng)信履約作為原則要求提出，回歸PPP的“合作”內(nèi)涵。10號(hào)文明確要求加強(qiáng)地方政府誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。10號(hào)文將政府的誠(chéng)信履約作為推進(jìn)PPP項(xiàng)目遵循的基本原則之一，并以單列條款的方式著重強(qiáng)調(diào)，這對(duì)糾正地方政府將社會(huì)資本方作為“代建方”予以“管理”的觀念，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本平等合作、充分協(xié)商具有重要的意義。

3.再次強(qiáng)調(diào)政策及法律風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。政策及法律風(fēng)險(xiǎn)分配與承擔(dān)一直以來(lái)都是政府方和社會(huì)資本方爭(zhēng)議的重點(diǎn)領(lǐng)域。在過(guò)往實(shí)踐中，政府方往往將政策及法律風(fēng)險(xiǎn)分為本級(jí)政府可控和不可控的風(fēng)險(xiǎn)，政府方只承擔(dān)本級(jí)政府可控風(fēng)險(xiǎn)，不可控的則屬不可抗力，由雙方共同承擔(dān)。如此風(fēng)險(xiǎn)分配方式將政策及法律風(fēng)險(xiǎn)部分推給了對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)更缺乏控制力和預(yù)判力的社會(huì)資本方，影響了其參與PPP項(xiàng)目的積極性。從政策角度來(lái)看，早在2014年的“財(cái)金[2014]76號(hào)文”和“財(cái)金〔2014〕113號(hào)文”就提出了“政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”的要求，但此后再無(wú)文件提出類似表述，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)上述問(wèn)題。10號(hào)文時(shí)隔5年后再次明確“政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”，并將其列入“正面清單”，對(duì)保障社會(huì)資本方合理訴求、提高參與項(xiàng)目的積極性具有重要意義。

4.績(jī)效考核提出新要求，運(yùn)營(yíng)重要性凸顯。10號(hào)文要求“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”、不得出現(xiàn)“社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的”情形。上述要求在92號(hào)文“項(xiàng)目建設(shè)成本參與績(jī)效考核，實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30%”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，沒(méi)有留下“30%”的口子，轉(zhuǎn)而要求“完全掛鉤”、“政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效不得脫鉤”，進(jìn)一步強(qiáng)化了績(jī)效考核要求。此舉主要為防止PPP政府支出責(zé)任異化為政府隱形債務(wù)，但同時(shí)對(duì)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)水平提出更高要求。值得注意的是，以往社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期以補(bǔ)充協(xié)議形式降低考核標(biāo)準(zhǔn)或以變更打分方式、績(jī)效掛鉤比來(lái)規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的路子將被堵死。

5.首次明確實(shí)施機(jī)構(gòu)層級(jí)要求。10號(hào)文提出“政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位”。該規(guī)定一方面將對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的層級(jí)要求與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定相一致，體現(xiàn)立法一致性；另一方面，明確取消了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府在PPP項(xiàng)目中的預(yù)算主體資格，其目的依然是強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任的切實(shí)履行。

6.新上政府付費(fèi)項(xiàng)目將更為審慎。除滿足10號(hào)文的一般性正負(fù)面清單要求外，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目在地區(qū)財(cái)政支出責(zé)任占比、采購(gòu)方式、過(guò)程審計(jì)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面更為嚴(yán)格。具體而言：（1）財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。但污水、垃圾處理項(xiàng)目不受5%紅線的限制。主要原因在于污水、垃圾處理項(xiàng)目雖表現(xiàn)為政府付費(fèi)，但實(shí)質(zhì)上仍屬于“使用者付費(fèi)”，只是由于終端消費(fèi)者資金不便歸集，由政府代為先行支付。（2）排除單一來(lái)源采購(gòu)方式。新上政府付費(fèi)項(xiàng)目可采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，將《政府采購(gòu)法》中的單一來(lái)源采購(gòu)方式予以排除。（3）加強(qiáng)成本控制和審計(jì)。新上政府付費(fèi)項(xiàng)目將嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，以往通過(guò)做大建安成本、甚至以“超概”方式提高建設(shè)利潤(rùn)的行為在政府付費(fèi)項(xiàng)目上將不再靈通。（4）杜絕“項(xiàng)目打包”。10號(hào)文將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，仍將其認(rèn)定為政府付費(fèi)項(xiàng)目而非可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目。該類項(xiàng)目仍應(yīng)符合上述新上政府付費(fèi)項(xiàng)目要求，否則不予入庫(kù)。社會(huì)資本方在承接可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意其是否滿足不認(rèn)定為政府付費(fèi)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，如不滿足，則應(yīng)比照10號(hào)文判斷是否滿足新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的要求，避免不能入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。但需注意的是，10號(hào)文分別使用了“新上項(xiàng)目”和“新簽約項(xiàng)目”的不同表述，新簽約項(xiàng)目易于理解，但新上項(xiàng)目中的“新上”如何理解與界定，具體是指完成項(xiàng)目立項(xiàng)或是實(shí)施方案獲得批復(fù)，亦或是已完成項(xiàng)目招投標(biāo)，10號(hào)文對(duì)此并未明確，因而對(duì)于新上項(xiàng)目的理解和界定仍需實(shí)踐給出答案。

7.首次區(qū)分新舊項(xiàng)目，對(duì)新舊項(xiàng)目實(shí)行區(qū)分管理。對(duì)新舊項(xiàng)目的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分管理是10號(hào)文較為明顯的特征，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)存量項(xiàng)目和新上項(xiàng)目進(jìn)行明確切割，對(duì)存量和新上項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待。新舊項(xiàng)目的區(qū)分管理首次出現(xiàn)在政策文件當(dāng)中，表明當(dāng)前政策制定更加人性化、合理化。

8.設(shè)置7%風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，重申10%紅線。除上述要求新上政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比不得超過(guò)5%以外，10號(hào)文還明確要求建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。這對(duì)于防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的作用。

9.政府性基金預(yù)算使用受到限制。財(cái)金10號(hào)文要求新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。財(cái)金[2016]90號(hào)提出“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”；而在PPP實(shí)踐中，也有地方政府為規(guī)避10%紅線要求，部分或全部采用政府性基金預(yù)算作為項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源。針對(duì)上述情況，財(cái)政部政策轉(zhuǎn)向較大，對(duì)新簽約項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格限制。需注意的是，10號(hào)文的表述為“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”不得從政府性基金預(yù)算安排，而非是“政府付費(fèi)”不得從政府性基金預(yù)算安排。從文義上來(lái)看該條限制的是可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，而對(duì)于純政府付費(fèi)類的項(xiàng)目并未作如此限制，因而對(duì)于純政府付費(fèi)的項(xiàng)目，政府性基金預(yù)算是否依然可以作為項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源需實(shí)踐給出答案。

10.禁止融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。10號(hào)文明確禁止本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。相較于以往融資平臺(tái)公司脫鉤即可作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的要求，這樣的規(guī)定更為嚴(yán)格。因此，在項(xiàng)目承接過(guò)程中需要進(jìn)一步做好合作方的背景調(diào)查，防范發(fā)生此類情形，誘發(fā)項(xiàng)目整改甚至退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。

11.營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境。（1）加大融資支持。財(cái)金10號(hào)文提出引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來(lái)源。鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。銀保監(jiān)會(huì)于2018年10月26日發(fā)布了《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，不再對(duì)險(xiǎn)資股權(quán)投資進(jìn)行行業(yè)限定，為險(xiǎn)資投資PPP項(xiàng)目公司股權(quán)提供了制度依據(jù)；上海及深圳證券交易所也制定了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)文件，未來(lái)社會(huì)資本方融資來(lái)源及進(jìn)退渠道將更為豐富。（2）保障合理支出。10號(hào)文明確對(duì)于符合條件的PPP項(xiàng)目所形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。“經(jīng)常性支出”是指：“為維護(hù)國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能正常需要和滿足社會(huì)公共部門正常開(kāi)支需要的財(cái)政支出，該項(xiàng)財(cái)政支出在管理合理的情況下不容易縮減。”因此，財(cái)政部將PPP項(xiàng)目的政府支出界定為經(jīng)常性支出，實(shí)際為PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)的足額支付提供了保證。（3）明確“入庫(kù)”并非項(xiàng)目合規(guī)背書，也非項(xiàng)目貸款條件。財(cái)金10號(hào)文指出應(yīng)完善項(xiàng)目庫(kù)“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不以入庫(kù)為項(xiàng)目合規(guī)“背書”，不以入庫(kù)作為商業(yè)銀行貸款條件。在今后項(xiàng)目融資階段，項(xiàng)目是否入庫(kù)不再作為銀行貸款審查的硬性條件，將有利于項(xiàng)目的融資貸款，保證項(xiàng)目融資及時(shí)到位。

綜上，財(cái)金10號(hào)文圍繞現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目強(qiáng)“規(guī)范”的核心內(nèi)容，分別從規(guī)范發(fā)展、規(guī)范實(shí)施、規(guī)范管理三方面提出了新的要求，通過(guò)“兩清單，三紅線”，對(duì)新舊項(xiàng)目區(qū)分管理，明晰PPP規(guī)范發(fā)展的合法合規(guī)性邊界，有利于充分發(fā)揮PPP模式積極作用，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但也應(yīng)注意到，10號(hào)文在融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方能否參與項(xiàng)目、績(jī)效考核掛鉤機(jī)制、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)層級(jí)要求等問(wèn)題上存在一定程度的“政策突襲”，超出了PPP項(xiàng)目參與主體對(duì)政策的預(yù)判。未來(lái)“PPP條例”出臺(tái)后，上述情況也應(yīng)逐步得到規(guī)范。

P起P落總有時(shí)，回頭一笑淡如水——簡(jiǎn)評(píng)財(cái)金10號(hào)文

一、隱債不除，P不安寧

自92號(hào)文出來(lái)后，PPP就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范和整頓期，但總體而言，PPP還是受鼓勵(lì)的，還在健康發(fā)展的，福建省PPP項(xiàng)目真正與92號(hào)文沖突地方的不多。

真正讓福建省PPP項(xiàng)目受傷的應(yīng)該是去年的隱債審計(jì)，中發(fā)27號(hào)文的威力遠(yuǎn)大于92號(hào)文，但看過(guò)中發(fā)27號(hào)文的都知道文中關(guān)于PPP的要求僅是財(cái)政部先前規(guī)范文件的重申，并無(wú)特別要求，但由于各人理解不同，審計(jì)署和財(cái)政債務(wù)口傾向于將PPP的支出責(zé)任上報(bào)為隱債。一來(lái)2014年的上報(bào)債務(wù)由中央化解的甜頭還歷歷在目，這次也固然不能錯(cuò)過(guò)可能由中央置換化解的機(jī)會(huì)；二來(lái)在沒(méi)有明確PPP支出責(zé)任不屬于隱債的前提下，若不上報(bào)，后續(xù)倒查、追查瞞報(bào)隱債的責(zé)任誰(shuí)都承受不了。

在隱債的陰云密布下，但凡有政府付費(fèi)或有補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目都被認(rèn)為隱債，就連污水這類項(xiàng)目也不例外，縱然中央部委還在鼓勵(lì)采用PPP模式，但隱債的疑慮不打消，地方政府仍然顧慮重重，我曾把去年財(cái)政部進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目管理通知征求意見(jiàn)稿和焦主任在融資論壇上的講話中關(guān)于明確合規(guī)PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任不屬于隱債的表述給地方政府增強(qiáng)信心，但在審計(jì)面前說(shuō)服力有限，只能盼星星盼月亮希望中央正式明文確定合規(guī)的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不算隱債，但10號(hào)文沒(méi)有正面回答，回避了這個(gè)問(wèn)題，從“對(duì)于存在本條（一）項(xiàng)情形，已入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)”和“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”看得出來(lái)，財(cái)政部意想明確但又有所保留，僅明確不合不合規(guī)的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任屬于隱債，合規(guī)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任屬于經(jīng)常性支出，是不是神仙還在打架，若是這樣，恐怕P難安寧。

二、控風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)打補(bǔ)丁

雖然財(cái)金10號(hào)文對(duì)隱債的明確有些遺憾，但在打補(bǔ)丁方面對(duì)PPP的還是影響重大，一大波的項(xiàng)目可能面臨模式調(diào)整和流產(chǎn)。

1、“PPP項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目”，公益性項(xiàng)目不應(yīng)該是“政府付費(fèi)”的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目嗎？那又限制“政府付費(fèi)”項(xiàng)目，注入的補(bǔ)償性資源補(bǔ)償往往都是帶有商業(yè)性的，公益性和商業(yè)性的占比如何定，公益性多了，政府補(bǔ)貼多，商業(yè)性多了，項(xiàng)目性質(zhì)變了，應(yīng)該如何是好？

2、“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”，存量項(xiàng)目不存在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是不是就不合規(guī)了，在建項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是否一定要轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，無(wú)疑是都沒(méi)有考慮特殊項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)情況；

3、“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，完全是否等同100%，92號(hào)文針對(duì)大量的工程類PPP項(xiàng)目要求建設(shè)成本的30%與績(jī)效考核掛勾，10號(hào)文是要在92號(hào)文的基礎(chǔ)上把掛勾提高到100%嗎？這樣在工程類PPP項(xiàng)目績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)難以定量客觀評(píng)價(jià)的情況下，績(jī)效考核的風(fēng)險(xiǎn)太大，哪個(gè)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)敢介入，這是要徹底殺死工程類PPP項(xiàng)目的可用性付費(fèi)模式的節(jié)奏吧？

4、“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外”，相比去年征求意見(jiàn)稿完全封死掉政府付費(fèi)類項(xiàng)目而言，這條應(yīng)該是利好的，設(shè)置這條的初衷是控地方政府的支出風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于財(cái)承超過(guò)5%的地區(qū)會(huì)可能會(huì)錯(cuò)過(guò)很多運(yùn)營(yíng)屬性好適宜采用PPP模式但卻屬于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，比如農(nóng)村環(huán)衛(wèi)、智慧城市等，可能是考慮到這一點(diǎn)，污水和垃圾這類這類表現(xiàn)為政府付費(fèi)但實(shí)際有收入來(lái)源的被豁免除外，但實(shí)際污水和垃圾類項(xiàng)目只是有收入來(lái)源，收入來(lái)源多少，能否履約政府支出尚不確定，這條的“實(shí)質(zhì)重于形式”還是考慮到了一定的靈活性，但項(xiàng)目是否采用PPP模式不應(yīng)該由回報(bào)機(jī)制確定，而應(yīng)該通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)后確定，若是項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)，能夠引用專業(yè)化的社會(huì)資本提升效率，是否屬于政府付費(fèi)不重要，但沒(méi)辦法，誰(shuí)叫大家把物有所值做爛了，只好通過(guò)負(fù)面清單來(lái)約束了。

5、“對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)”，這條也是在打包裝工程類PPP項(xiàng)目的補(bǔ)丁，從原來(lái)的審慎開(kāi)展付費(fèi)類項(xiàng)目到原則上不再開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目（征求意見(jiàn)稿），很多工程類PPP項(xiàng)目如市政道路、公園、廣場(chǎng)、國(guó)省道等重建設(shè)的項(xiàng)目通過(guò)包裝少量廣告、停車場(chǎng)、加油站等配套經(jīng)營(yíng)設(shè)施就由政府付費(fèi)搖身變?yōu)槿笨谘a(bǔ)助，規(guī)避對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目的限制。但以后這類工程類PPP項(xiàng)目將受了較多限制，要求不得包裝少量使用者付費(fèi)，但這里是使用者付費(fèi)比例不低于10%是要求使用者付費(fèi)收入不低于總投資額的10%還是政府補(bǔ)貼支出額的10%，尚未明確。

6、“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，這條在打支出責(zé)任從基金預(yù)算中列支來(lái)規(guī)避10%的補(bǔ)丁，由于先前有文件明確在符合預(yù)算安排的前提下，可以從基金預(yù)算中安排PPP的支出責(zé)任，人大的回復(fù)函也是增強(qiáng)了支出責(zé)任從基金預(yù)算列支的信心，這就導(dǎo)致很多財(cái)承接近10%的區(qū)域，將支出責(zé)任列入基金預(yù)算，以此來(lái)規(guī)避10%的約束，要知道基金預(yù)算是沒(méi)有限制的，可能是個(gè)無(wú)底洞，這就導(dǎo)致部里出手整治規(guī)范了。但這條可能會(huì)殺死的產(chǎn)業(yè)新城類PPP項(xiàng)目，華夏幸福的產(chǎn)業(yè)新城模式可能就此歇菜了，產(chǎn)業(yè)新城類PPP項(xiàng)目由于投資體量大，基本上且實(shí)際上都依賴于土地出讓收入作為還款來(lái)源，一般公共預(yù)算無(wú)法承受如此大額的支出，產(chǎn)業(yè)新城類PPP項(xiàng)目如何重新上路有待進(jìn)一步明確。

7、“不得出現(xiàn)以下行為：由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的”，這條在打有些PPP項(xiàng)目將運(yùn)營(yíng)返包給政府出資方的補(bǔ)丁，先前一些PPP項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的再次轉(zhuǎn)移給政府出資方來(lái)避規(guī)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，實(shí)際上運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)還在政府方，這條應(yīng)該是市場(chǎng)普遍能接受的。

8、“不得出現(xiàn)以下行為：本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的”，這條在打左手是政府，右手還是政府（即類融資平臺(tái)公司）的PPP項(xiàng)目補(bǔ)丁，由于國(guó)發(fā)42號(hào)文明確融資平臺(tái)滿足三個(gè)條件也可以作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，就導(dǎo)致出現(xiàn)了很多不是融資平臺(tái)，但實(shí)際履行融資平臺(tái)職能的公司作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，由于這類公司基本上沒(méi)有什么經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)際上還是政府的左手倒右手，這里如何判斷“融資平臺(tái)參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響”，是按照會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)還是行政管理的情況很難講清楚，倒不如直接要求本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與本級(jí)PPP項(xiàng)目需滿足“經(jīng)營(yíng)性收入和現(xiàn)金流來(lái)源于政府的不得超過(guò)50%”，這樣基本上能排除類融資平臺(tái)公司作為本級(jí)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的補(bǔ)丁。

三、重拾信心，再出發(fā)

昨天在參加華夏模式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目會(huì)議時(shí)，同事把10號(hào)文拿給我看，看完后心有點(diǎn)涼，因?yàn)?0號(hào)文一出我們策劃了快兩年的項(xiàng)目可能要流產(chǎn)了。但一路隨P走來(lái)，經(jīng)歷了瘋狂PPP時(shí)代寫不完的方案、開(kāi)不完的會(huì)和見(jiàn)不完的業(yè)主，后來(lái)92號(hào)文和隱債時(shí)期的整頓、規(guī)范，再到現(xiàn)在10號(hào)文的打補(bǔ)丁，回歸PPP的初心。

PPP的理念經(jīng)過(guò)這一輪洗禮是更深入人心了，PPP不是萬(wàn)靈藥，卻是公共服務(wù)有效供給的一種方式，因?yàn)槲覀冇锌吹讲捎肞PP模式后農(nóng)村環(huán)境更漂亮了、養(yǎng)老設(shè)施更完善了、古城更有人氣了，若干年后回頭看PPP的發(fā)展歷程，今天的10號(hào)文可能只是規(guī)范發(fā)展的序章，PPP還在繼續(xù)蓬勃發(fā)展。