3月8日，財政部提出推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見。（詳情請戳重磅！財政部發(fā)布關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見）

一石激起千層浪，PPP行業(yè)各路大咖專家紛紛從不同角度解讀此文件，詳見：

合集 | 百家爭鳴！全方面解讀財金〔2019〕10號文

合集2 | 不同視角解讀財金〔2019〕10號文

除此之外，還有更多關(guān)于此政策的聲音，PPP知乎想與各位業(yè)內(nèi)同仁一并共享。

注：本文為作者獨立觀點，不代表PPP知乎立場。獨家文章先后以作者單位首字母順序排列。

【獨家】10號文后PPP向何處去？

強(qiáng)調(diào)必要性審查和篩選合適的PPP項目

本文以PPP的必要性開始，以如何解決PPP融資難結(jié)束，從宏觀的角度看PPP，不拘泥于文件的細(xì)節(jié)，強(qiáng)調(diào)必要性審查和篩選合適的PPP項目，強(qiáng)調(diào)項目本身贏利能力，以解決PPP融資難。

財政部于2019年3月7日發(fā)布了財金〔2019〕10號（以下簡稱10號文），照例引起熱議。熱議的點主要集中在確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%；財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目；回購社會資本金可認(rèn)定為隱性債務(wù)；建立與績效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制等。但有一點可能大家還沒有注意到，也許財政部也沒有十分注意到，就是第一條中第（二）款：嚴(yán)格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財政支出壓力，（切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。此句已多次強(qiáng)調(diào)，在本中忽略）。這里面多一個詞：“必要”。

在此之前，財政部出臺了《物有所值評價指引》及《財政承受能力論證指引》，著重從項目的社會資本投入與政府投入的比較和政府財政的承受能力兩方面約束PPP項目，但在實際操作過程中，作者發(fā)現(xiàn)很多項目其實對于當(dāng)?shù)夭o太大必要^[1]，如交易中心、體育中心、通商口岸等，但目前沒有政策對此進(jìn)行篩選^[2]，所以各地上了很多無太大必要的項目，很多項目還是政府付費(fèi)的，這也擠占了10%財政紅線的空間。在PPP項目中能否控制一些無太大必要的項目，從而壓縮政府的支出或債務(wù)風(fēng)險，是個值得注意的問題。那么，能不能圍繞：“必要”二字作文章？這是本文討論的主題。

尹昱老師對PPP項目做了四種分類，即一暫時不該上的項目，二有建設(shè)必要性，但不適合PPP方式的項目，應(yīng)該用財政資金或?qū)ｍ梻鉀Q融資，三，棚改等政策性項目，用政策性銀行貸款解決融資，四，好的PPP項目，用商業(yè)銀行貸款融資^[3]。當(dāng)然，從另外角度二和三都屬于有建設(shè)必要性，但無法用PPP模式建設(shè)的項目。

從PPP項目篩選角度，首先要將第一類項目排除，這類項目從當(dāng)?shù)貒嬅裆慕嵌龋赡軟]有上的必要性或暫時沒有必要，或者從財政資金的優(yōu)先次序上講，暫時沒有必要（即不是應(yīng)該花在刀刃上的錢），從財政部的10%、5%等紅線上，其實也能達(dá)到控制的目的，畢竟有總量控制。但反之，紅線畢竟是總量控制，對總量里的個別項目是沒有從必要性的角度進(jìn)行篩選的，或者是決定于當(dāng)?shù)卣皖I(lǐng)導(dǎo)的意愿的。

而參與PPP項目的社會資本方，目前仍以建筑類企業(yè)為主，建筑類企業(yè)的主要目的還是賺取施工利潤，所以對項目的必要性，包括第四類適合PPP的項目收益的測算都沒有充分考慮，而以大干快上的方式參與進(jìn)來，導(dǎo)致很多本不應(yīng)以PPP模式開展的項目以PPP模式進(jìn)行，建筑類企業(yè)與政府簽訂了合同之后，才發(fā)現(xiàn)金融企業(yè)不愿意投資，因此，目前融資難成了PPP行業(yè)最強(qiáng)烈的呼聲。

所以，解決PPP融資難，要從PPP的必要性開始。融資難主要是政府推出了一批沒有收益的項目，建筑公司的思維導(dǎo)致的只考慮工程施工利潤，對為項目出資的金融機(jī)構(gòu)的收益回報沒有考慮其來源和出處。

要解決PPP融資難，一方面，財政部在《物有所值評價指引》及《財政承受能力論證指引》之外，有沒有必要出臺一個《PPP必要性指引或論證》^[4]，或者與發(fā)改共同搞一個立項審批的文件，將一些不太必要的項目，從立項之時就卡掉。

另一方面，也引入金融機(jī)構(gòu)參與，象成都政府一樣，在PPP論證中進(jìn)行可融性論證，即如尹昱老師說主張的，通過金融機(jī)構(gòu)，倒逼PPP項目的規(guī)范性和可行性。

PPP融資資金方投PPP項目也考慮項目的收益回報和安全，資金要回報一定要有回報和項目做，而建筑企業(yè)就是想賺工程款，只考慮有人付款，自己就能賺工程利潤，而沒有考慮和計算項目的收益和回報，只考慮自己施工做下來能賺多少工程利潤。沒有考慮出錢的一方的資金也是要回報的，基本邏輯是金融機(jī)構(gòu)是無償不要回報和本金的，這種邏輯顯然不成立。

所以，解決PPP問題，社會資本方要加強(qiáng)項目篩選，要做項目整體有收益的項目，放棄賺工程利潤的思維。

當(dāng)然融資難也的確有金融機(jī)構(gòu)本身的一些原因，如現(xiàn)在的風(fēng)控過度要求采取抵押擔(dān)保措施，而很多項目由于我國物權(quán)法的規(guī)定，還沒能進(jìn)行物權(quán)或權(quán)屬的登記，無法辦理抵押，即便能登記抵押也很難流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控對這類融資無法通過。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，考察項目的現(xiàn)金流，發(fā)放信用貸款。另外，政府也不要一味限制項目的轉(zhuǎn)讓或股權(quán)變更，使金融機(jī)構(gòu)在處置資產(chǎn)或退出時更加便利，沒有便利的退出條件，金融機(jī)構(gòu)就更難進(jìn)入了。

總之，財政部的10號文，其實新的內(nèi)容并不多，所謂支付民營企業(yè)參與PPP等呼吁并沒有實質(zhì)性落實措施。但強(qiáng)化PPP的必要性審查和篩選合適的PPP項目，應(yīng)該是解決PPP困難和融資難的正確方向。

[1]有無必要可能各方認(rèn)識不同，也許有人認(rèn)為非常必要，另外一些人認(rèn)為沒有必要，所以用了無太大必要一語。

[2]當(dāng)然，從我國的管理體制上也并不是完全沒有控制，如發(fā)改委的立項審批，應(yīng)該是一種控制，但由于發(fā)改委與財政是兩個不同的部門，且如果是領(lǐng)導(dǎo)推動的項目，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委又怎么能不否定，所以這種控制效果上很微弱。

[3]參見尹昱老師文章《PPP融資難的實質(zhì)、特點及破解》

[4]作者自己取名，不作為官方說法。

【獨家】PPP政策：財金〔2019〕10號文內(nèi)容簡要

財金〔2019〕10號文《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》于近日發(fā)布，該文應(yīng)是PPP發(fā)展中的又一個里程碑，為PPP模式保駕護(hù)航和提質(zhì)增效，同時進(jìn)一步確立了PPP模式的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。本文在此對10號文內(nèi)容進(jìn)行簡要梳理，以便于提煉學(xué)習(xí)。

（一）規(guī)范運(yùn)行。關(guān)鍵字：入庫能進(jìn)能出，周期績效考核。

（二）嚴(yán)格監(jiān)管。關(guān)鍵字：監(jiān)測和防范政府支出責(zé)任及壓力。

（三）公開透明。關(guān)鍵字：擇優(yōu)采購，項目信息公開。

（四）誠信履約。關(guān)鍵字：著重強(qiáng)調(diào)政府方的履約誠信。

（一）規(guī)范的PPP項目6要件：1、10年以上公益項目，通過兩評；2、社會資本負(fù)責(zé)投建運(yùn)；3、付費(fèi)機(jī)制完全與產(chǎn)出績效掛鉤；4、按時足繳自有資本金；5、政府實施機(jī)構(gòu)為機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；6、項目入庫。

（二）純政府付費(fèi)項目的4個審慎要點：1、政府支出占比5%以上，不得新上政府付費(fèi)項目；2、需采用競爭性方式選擇社會資本方；3、跟蹤審計，嚴(yán)控成本；4、強(qiáng)拉硬拽的使用者付費(fèi)低于10%不予入庫。

（三）政府支出責(zé)任監(jiān)管：政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算不得作為政府補(bǔ)貼，7%風(fēng)險預(yù)警，10%禁止紅線。

（一）政府不得向社會資方回購和兜底，不得為融資提供擔(dān)保和承諾。

（二）本級融資平臺公司作為社會資方，不得只建不運(yùn)，且政府支出不得與產(chǎn)效脫鉤。

（三）社會資本方采購程序不得違法，兩評論證通過不得少。

（四）不得以債出資、虛假出資或出資不實。

（五）不得隱瞞或假報項目信息。

        以上（一）屬于直接清庫項，（二）至（五）屬于整改不合即退庫項，皆有問責(zé)。

（一）鼓勵民資和外資參與。關(guān)鍵字：同等條件優(yōu)先支持，轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先支持，列入重要考核指標(biāo)。

（二）加大融資支持。關(guān)鍵字：拓寬資本金來源（保險資金、PPP基金），盤活存量資產(chǎn)（股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易及證券化）。

（三）聚焦重點領(lǐng)域。關(guān)鍵字：補(bǔ)短板項目、優(yōu)質(zhì)項目，以及康養(yǎng)文體旅項目。

（四）保障支出合理。關(guān)鍵字：政府運(yùn)營補(bǔ)貼依據(jù)項目公共服務(wù)，且要重諾守約。

（五）信息披露。關(guān)鍵字：全流程信息動態(tài)披露，入庫不得作為商貸條件。

（六）分類指導(dǎo)。關(guān)鍵字：在建項目力保按期完工；未開工項目加強(qiáng)審核融資；采購階段項目吸引多主體平等參與；形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的開發(fā)格局。

（七）PPP咨詢機(jī)構(gòu)和專家?guī)旃芾?。關(guān)鍵字：包裝債務(wù)、違法咨詢、收費(fèi)偏離、造成后果，一律對專家和機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅追責(zé)。

（一）部門協(xié)作，信息共享。（二）跟蹤監(jiān)測。（三）創(chuàng)新總結(jié)，及時上報。

【獨家】《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）重點內(nèi)容解讀

3月7日，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“財金10號文”），對今后PPP項目發(fā)展提出了新的要求，核心內(nèi)容仍然圍繞“規(guī)范”展開，內(nèi)容主要涉及PPP項目的規(guī)范發(fā)展、規(guī)范實施、規(guī)范管理三方面。本文將對財金10號文進(jìn)行重點解讀，其主要內(nèi)容如下：

1.牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

各級財政部門要遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

（1）規(guī)范運(yùn)行。明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項目入庫，完善“能進(jìn)能出”動態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實項目績效激勵考核。

（2）嚴(yán)格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

（3）公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（4）誠信履約。加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時履約。

2.規(guī)范推進(jìn)PPP項目實施

2.1規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

（1）屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；  　　

（2）社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；  　

（3）建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；

（4）項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；

（5）政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；

（6）按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。

2.2在符合上述條件的同時，新上政府付費(fèi)項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：

（1）財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目。污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項目除外；

（2）采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；

（3）嚴(yán)格控制項目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計。

對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。

2.3確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。

3.加強(qiáng)項目規(guī)范管理

嚴(yán)格按照要求實施規(guī)范的PPP項目，不得出現(xiàn)以下行為：

（1）存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的。

（2）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。

4.營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

（1）加大融資支持。引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度，拓寬項目資本金來源。鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進(jìn)入和退出渠道。

（2）聚焦重點領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。

（3）保障合理支出。符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。

（4）不以入庫為項目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。

1.財金10號文加快構(gòu)建PPP合規(guī)體系，為PPP條例出臺明確基調(diào)。10號文進(jìn)一步明確了PPP項目的“正負(fù)面”清單，“正面清單”即PPP項目應(yīng)當(dāng)符合的條件及要求；“負(fù)面清單”即PPP項目不得出現(xiàn)的違規(guī)行為。10號文與92號文、54號文既有補(bǔ)充又有推進(jìn)，共同構(gòu)成了PPP項目“正負(fù)面”清單。

2.首次將政府誠信履約作為原則要求提出，回歸PPP的“合作”內(nèi)涵。10號文明確要求加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，保障社會資本合法權(quán)益。10號文將政府的誠信履約作為推進(jìn)PPP項目遵循的基本原則之一，并以單列條款的方式著重強(qiáng)調(diào)，這對糾正地方政府將社會資本方作為“代建方”予以“管理”的觀念，實現(xiàn)政府和社會資本平等合作、充分協(xié)商具有重要的意義。

3.再次強(qiáng)調(diào)政策及法律風(fēng)險承擔(dān)方式，合理分配風(fēng)險。政策及法律風(fēng)險分配與承擔(dān)一直以來都是政府方和社會資本方爭議的重點領(lǐng)域。在過往實踐中，政府方往往將政策及法律風(fēng)險分為本級政府可控和不可控的風(fēng)險，政府方只承擔(dān)本級政府可控風(fēng)險，不可控的則屬不可抗力，由雙方共同承擔(dān)。如此風(fēng)險分配方式將政策及法律風(fēng)險部分推給了對該類風(fēng)險更缺乏控制力和預(yù)判力的社會資本方，影響了其參與PPP項目的積極性。從政策角度來看，早在2014年的“財金[2014]76號文”和“財金〔2014〕113號文”就提出了“政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)”的要求，但此后再無文件提出類似表述，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)上述問題。10號文時隔5年后再次明確“政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險”，并將其列入“正面清單”，對保障社會資本方合理訴求、提高參與項目的積極性具有重要意義。

4.績效考核提出新要求，運(yùn)營重要性凸顯。10號文要求“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”、不得出現(xiàn)“社會資本方實際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的”情形。上述要求在92號文“項目建設(shè)成本參與績效考核，實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30%”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，沒有留下“30%”的口子，轉(zhuǎn)而要求“完全掛鉤”、“政府支出事項與項目產(chǎn)出績效不得脫鉤”，進(jìn)一步強(qiáng)化了績效考核要求。此舉主要為防止PPP政府支出責(zé)任異化為政府隱形債務(wù)，但同時對社會資本方運(yùn)營水平提出更高要求。值得注意的是，以往社會資本方在運(yùn)營期以補(bǔ)充協(xié)議形式降低考核標(biāo)準(zhǔn)或以變更打分方式、績效掛鉤比來規(guī)避運(yùn)營風(fēng)險的路子將被堵死。

5.首次明確實施機(jī)構(gòu)層級要求。10號文提出“政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位”。該規(guī)定一方面將對實施機(jī)構(gòu)的層級要求與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定相一致，體現(xiàn)立法一致性；另一方面，明確取消了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府在PPP項目中的預(yù)算主體資格，其目的依然是強(qiáng)化財政支出責(zé)任的切實履行。

6.新上政府付費(fèi)項目將更為審慎。除滿足10號文的一般性正負(fù)面清單要求外，新上政府付費(fèi)項目在地區(qū)財政支出責(zé)任占比、采購方式、過程審計、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面更為嚴(yán)格。具體而言：（1）財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目。但污水、垃圾處理項目不受5%紅線的限制。主要原因在于污水、垃圾處理項目雖表現(xiàn)為政府付費(fèi)，但實質(zhì)上仍屬于“使用者付費(fèi)”，只是由于終端消費(fèi)者資金不便歸集，由政府代為先行支付。（2）排除單一來源采購方式。新上政府付費(fèi)項目可采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，將《政府采購法》中的單一來源采購方式予以排除。（3）加強(qiáng)成本控制和審計。新上政府付費(fèi)項目將嚴(yán)格控制項目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計，以往通過做大建安成本、甚至以“超概”方式提高建設(shè)利潤的行為在政府付費(fèi)項目上將不再靈通。（4）杜絕“項目打包”。10號文將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目，如項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，仍將其認(rèn)定為政府付費(fèi)項目而非可行性缺口補(bǔ)貼項目。該類項目仍應(yīng)符合上述新上政府付費(fèi)項目要求，否則不予入庫。社會資本方在承接可行性缺口補(bǔ)貼項目時應(yīng)注意其是否滿足不認(rèn)定為政府付費(fèi)項目的標(biāo)準(zhǔn)，如不滿足，則應(yīng)比照10號文判斷是否滿足新上政府付費(fèi)項目的要求，避免不能入庫風(fēng)險。但需注意的是，10號文分別使用了“新上項目”和“新簽約項目”的不同表述，新簽約項目易于理解，但新上項目中的“新上”如何理解與界定，具體是指完成項目立項或是實施方案獲得批復(fù)，亦或是已完成項目招投標(biāo)，10號文對此并未明確，因而對于新上項目的理解和界定仍需實踐給出答案。

7.首次區(qū)分新舊項目，對新舊項目實行區(qū)分管理。對新舊項目的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分管理是10號文較為明顯的特征，其實質(zhì)上是對存量項目和新上項目進(jìn)行明確切割，對存量和新上項目區(qū)別對待。新舊項目的區(qū)分管理首次出現(xiàn)在政策文件當(dāng)中，表明當(dāng)前政策制定更加人性化、合理化。

8.設(shè)置7%風(fēng)險預(yù)警線，重申10%紅線。除上述要求新上政府付費(fèi)項目財政支出責(zé)任占比不得超過5%以外，10號文還明確要求建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。這對于防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，防范化解重大風(fēng)險具有十分重要的作用。

9.政府性基金預(yù)算使用受到限制。財金10號文要求新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。財金[2016]90號提出“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”；而在PPP實踐中，也有地方政府為規(guī)避10%紅線要求，部分或全部采用政府性基金預(yù)算作為項目的付費(fèi)來源。針對上述情況，財政部政策轉(zhuǎn)向較大，對新簽約項目進(jìn)行嚴(yán)格限制。需注意的是，10號文的表述為“運(yùn)營補(bǔ)貼支出”不得從政府性基金預(yù)算安排，而非是“政府付費(fèi)”不得從政府性基金預(yù)算安排。從文義上來看該條限制的是可行性缺口補(bǔ)貼項目，而對于純政府付費(fèi)類的項目并未作如此限制，因而對于純政府付費(fèi)的項目，政府性基金預(yù)算是否依然可以作為項目的付費(fèi)來源需實踐給出答案。

10.禁止融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目。10號文明確禁止本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目。相較于以往融資平臺公司脫鉤即可作為社會資本方參與PPP項目的要求，這樣的規(guī)定更為嚴(yán)格。因此，在項目承接過程中需要進(jìn)一步做好合作方的背景調(diào)查，防范發(fā)生此類情形，誘發(fā)項目整改甚至退庫風(fēng)險。

11.營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境。（1）加大融資支持。財金10號文提出引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度，拓寬項目資本金來源。鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進(jìn)入和退出渠道。銀保監(jiān)會于2018年10月26日發(fā)布了《保險資金投資股權(quán)管理辦法（征求意見稿）》，不再對險資股權(quán)投資進(jìn)行行業(yè)限定，為險資投資PPP項目公司股權(quán)提供了制度依據(jù)；上海及深圳證券交易所也制定了PPP項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)文件，未來社會資本方融資來源及進(jìn)退渠道將更為豐富。（2）保障合理支出。10號文明確對于符合條件的PPP項目所形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。“經(jīng)常性支出”是指：“為維護(hù)國家實現(xiàn)其職能正常需要和滿足社會公共部門正常開支需要的財政支出，該項財政支出在管理合理的情況下不容易縮減。”因此，財政部將PPP項目的政府支出界定為經(jīng)常性支出，實際為PPP項目政府付費(fèi)的足額支付提供了保證。（3）明確“入庫”并非項目合規(guī)背書，也非項目貸款條件。財金10號文指出應(yīng)完善項目庫“能進(jìn)能出”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不以入庫為項目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。在今后項目融資階段，項目是否入庫不再作為銀行貸款審查的硬性條件，將有利于項目的融資貸款，保證項目融資及時到位。

綜上，財金10號文圍繞現(xiàn)階段PPP項目強(qiáng)“規(guī)范”的核心內(nèi)容，分別從規(guī)范發(fā)展、規(guī)范實施、規(guī)范管理三方面提出了新的要求，通過“兩清單，三紅線”，對新舊項目區(qū)分管理，明晰PPP規(guī)范發(fā)展的合法合規(guī)性邊界，有利于充分發(fā)揮PPP模式積極作用，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但也應(yīng)注意到，10號文在融資平臺作為社會資本方能否參與項目、績效考核掛鉤機(jī)制、政府實施機(jī)構(gòu)層級要求等問題上存在一定程度的“政策突襲”，超出了PPP項目參與主體對政策的預(yù)判。未來“PPP條例”出臺后，上述情況也應(yīng)逐步得到規(guī)范。

P起P落總有時，回頭一笑淡如水——簡評財金10號文

一、隱債不除，P不安寧

自92號文出來后，PPP就已經(jīng)開始進(jìn)入規(guī)范和整頓期，但總體而言，PPP還是受鼓勵的，還在健康發(fā)展的，福建省PPP項目真正與92號文沖突地方的不多。

真正讓福建省PPP項目受傷的應(yīng)該是去年的隱債審計，中發(fā)27號文的威力遠(yuǎn)大于92號文，但看過中發(fā)27號文的都知道文中關(guān)于PPP的要求僅是財政部先前規(guī)范文件的重申，并無特別要求，但由于各人理解不同，審計署和財政債務(wù)口傾向于將PPP的支出責(zé)任上報為隱債。一來2014年的上報債務(wù)由中央化解的甜頭還歷歷在目，這次也固然不能錯過可能由中央置換化解的機(jī)會；二來在沒有明確PPP支出責(zé)任不屬于隱債的前提下，若不上報，后續(xù)倒查、追查瞞報隱債的責(zé)任誰都承受不了。

在隱債的陰云密布下，但凡有政府付費(fèi)或有補(bǔ)助的PPP項目都被認(rèn)為隱債，就連污水這類項目也不例外，縱然中央部委還在鼓勵采用PPP模式，但隱債的疑慮不打消，地方政府仍然顧慮重重，我曾把去年財政部進(jìn)一步規(guī)范PPP項目管理通知征求意見稿和焦主任在融資論壇上的講話中關(guān)于明確合規(guī)PPP項目的支出責(zé)任不屬于隱債的表述給地方政府增強(qiáng)信心，但在審計面前說服力有限，只能盼星星盼月亮希望中央正式明文確定合規(guī)的PPP項目支出責(zé)任不算隱債，但10號文沒有正面回答，回避了這個問題，從“對于存在本條（一）項情形，已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退，項目形成的財政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)”和“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”看得出來，財政部意想明確但又有所保留，僅明確不合不合規(guī)的PPP項目支出責(zé)任屬于隱債，合規(guī)PPP項目支出責(zé)任屬于經(jīng)常性支出，是不是神仙還在打架，若是這樣，恐怕P難安寧。

二、控風(fēng)險，精準(zhǔn)打補(bǔ)丁

雖然財金10號文對隱債的明確有些遺憾，但在打補(bǔ)丁方面對PPP的還是影響重大，一大波的項目可能面臨模式調(diào)整和流產(chǎn)。

1、“PPP項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目”，公益性項目不應(yīng)該是“政府付費(fèi)”的非經(jīng)營性項目嗎？那又限制“政府付費(fèi)”項目，注入的補(bǔ)償性資源補(bǔ)償往往都是帶有商業(yè)性的，公益性和商業(yè)性的占比如何定，公益性多了，政府補(bǔ)貼多，商業(yè)性多了，項目性質(zhì)變了，應(yīng)該如何是好？

2、“社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險”，存量項目不存在建設(shè)風(fēng)險是不是就不合規(guī)了，在建項目的建設(shè)風(fēng)險是否一定要轉(zhuǎn)移給社會資本，無疑是都沒有考慮特殊項目的現(xiàn)實情況；

3、“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，完全是否等同100%，92號文針對大量的工程類PPP項目要求建設(shè)成本的30%與績效考核掛勾，10號文是要在92號文的基礎(chǔ)上把掛勾提高到100%嗎？這樣在工程類PPP項目績效考核標(biāo)準(zhǔn)難以定量客觀評價的情況下，績效考核的風(fēng)險太大，哪個社會資本和金融機(jī)構(gòu)敢介入，這是要徹底殺死工程類PPP項目的可用性付費(fèi)模式的節(jié)奏吧？

4、“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目。按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項目除外”，相比去年征求意見稿完全封死掉政府付費(fèi)類項目而言，這條應(yīng)該是利好的，設(shè)置這條的初衷是控地方政府的支出風(fēng)險，但對于財承超過5%的地區(qū)會可能會錯過很多運(yùn)營屬性好適宜采用PPP模式但卻屬于政府付費(fèi)的項目，比如農(nóng)村環(huán)衛(wèi)、智慧城市等，可能是考慮到這一點，污水和垃圾這類這類表現(xiàn)為政府付費(fèi)但實際有收入來源的被豁免除外，但實際污水和垃圾類項目只是有收入來源，收入來源多少，能否履約政府支出尚不確定，這條的“實質(zhì)重于形式”還是考慮到了一定的靈活性，但項目是否采用PPP模式不應(yīng)該由回報機(jī)制確定，而應(yīng)該通過物有所值評價后確定，若是項目的運(yùn)營屬性強(qiáng)，能夠引用專業(yè)化的社會資本提升效率，是否屬于政府付費(fèi)不重要，但沒辦法，誰叫大家把物有所值做爛了，只好通過負(fù)面清單來約束了。

5、“對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫”，這條也是在打包裝工程類PPP項目的補(bǔ)丁，從原來的審慎開展付費(fèi)類項目到原則上不再開展政府付費(fèi)類項目（征求意見稿），很多工程類PPP項目如市政道路、公園、廣場、國省道等重建設(shè)的項目通過包裝少量廣告、停車場、加油站等配套經(jīng)營設(shè)施就由政府付費(fèi)搖身變?yōu)槿笨谘a(bǔ)助，規(guī)避對政府付費(fèi)類項目的限制。但以后這類工程類PPP項目將受了較多限制，要求不得包裝少量使用者付費(fèi)，但這里是使用者付費(fèi)比例不低于10%是要求使用者付費(fèi)收入不低于總投資額的10%還是政府補(bǔ)貼支出額的10%，尚未明確。

6、“新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，這條在打支出責(zé)任從基金預(yù)算中列支來規(guī)避10%的補(bǔ)丁，由于先前有文件明確在符合預(yù)算安排的前提下，可以從基金預(yù)算中安排PPP的支出責(zé)任，人大的回復(fù)函也是增強(qiáng)了支出責(zé)任從基金預(yù)算列支的信心，這就導(dǎo)致很多財承接近10%的區(qū)域，將支出責(zé)任列入基金預(yù)算，以此來規(guī)避10%的約束，要知道基金預(yù)算是沒有限制的，可能是個無底洞，這就導(dǎo)致部里出手整治規(guī)范了。但這條可能會殺死的產(chǎn)業(yè)新城類PPP項目，華夏幸福的產(chǎn)業(yè)新城模式可能就此歇菜了，產(chǎn)業(yè)新城類PPP項目由于投資體量大，基本上且實際上都依賴于土地出讓收入作為還款來源，一般公共預(yù)算無法承受如此大額的支出，產(chǎn)業(yè)新城類PPP項目如何重新上路有待進(jìn)一步明確。

7、“不得出現(xiàn)以下行為：由政府實際兜底項目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的”，這條在打有些PPP項目將運(yùn)營返包給政府出資方的補(bǔ)丁，先前一些PPP項目通過運(yùn)營風(fēng)險的再次轉(zhuǎn)移給政府出資方來避規(guī)運(yùn)營責(zé)任，實際上運(yùn)營風(fēng)險還在政府方，這條應(yīng)該是市場普遍能接受的。

8、“不得出現(xiàn)以下行為：本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的”，這條在打左手是政府，右手還是政府（即類融資平臺公司）的PPP項目補(bǔ)丁，由于國發(fā)42號文明確融資平臺滿足三個條件也可以作為社會資本參與本級PPP項目，就導(dǎo)致出現(xiàn)了很多不是融資平臺，但實際履行融資平臺職能的公司作為社會資本參與本級PPP項目，由于這類公司基本上沒有什么經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實際上還是政府的左手倒右手，這里如何判斷“融資平臺參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響”，是按照會計標(biāo)準(zhǔn)還是行政管理的情況很難講清楚，倒不如直接要求本級國有企業(yè)參與本級PPP項目需滿足“經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流來源于政府的不得超過50%”，這樣基本上能排除類融資平臺公司作為本級PPP項目社會資本的補(bǔ)丁。

三、重拾信心，再出發(fā)

昨天在參加華夏模式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目會議時，同事把10號文拿給我看，看完后心有點涼，因為10號文一出我們策劃了快兩年的項目可能要流產(chǎn)了。但一路隨P走來，經(jīng)歷了瘋狂PPP時代寫不完的方案、開不完的會和見不完的業(yè)主，后來92號文和隱債時期的整頓、規(guī)范，再到現(xiàn)在10號文的打補(bǔ)丁，回歸PPP的初心。

PPP的理念經(jīng)過這一輪洗禮是更深入人心了，PPP不是萬靈藥，卻是公共服務(wù)有效供給的一種方式，因為我們有看到采用PPP模式后農(nóng)村環(huán)境更漂亮了、養(yǎng)老設(shè)施更完善了、古城更有人氣了，若干年后回頭看PPP的發(fā)展歷程，今天的10號文可能只是規(guī)范發(fā)展的序章，PPP還在繼續(xù)蓬勃發(fā)展。