近日，一份財政部辦公廳下發(fā)的《財政部辦公廳關(guān)于征求對<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）>意見的函》在PPP圈內(nèi)引起轟動，眾說紛紜。
一位財政部、發(fā)改委專家?guī)鞂＜覍τ浾弑硎荆敦斦哭k公廳關(guān)于征求對<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）>意見的函》的發(fā)布，猶如在平靜的PPP圈，投放下了重磅炸彈。
以下是該專家的看法：
一、對于績效管理指引的認(rèn)識
1.績效管理指引的頒發(fā)，可以避免實(shí)操中的爭議，有利于PPP規(guī)范實(shí)施。
自92號文提出項目建設(shè)成本與運(yùn)營績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不得少于30%，10號文中提出“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；”后，項目參與各方對績效考核部分掛鉤比例認(rèn)識不一，爭議較大，在實(shí)際操作中，政府和社會資本、金融機(jī)構(gòu)由于理解不同，各自解讀、誤讀，有些項目在操作中難以為繼，通過績效管理指引的下發(fā)，能夠盡量減少各方分歧，達(dá)成共識，有利于項目推進(jìn)。
2.績效管理指引覆蓋了PPP項目績效管理和PPP工作績效管理兩個層面，有利于PPP從整體規(guī)范
績效管理指引（征求意見稿）從PPP項目操作層面和政府推動PPP工作兩個層面構(gòu)建了PPP項目績效管理和PPP項目工作績效管理兩個體系，同時也明確各級政府可對下級政府開展PPP工作績效評價，各級財政部門可對下級財政部門開展PPP工作績效評價。通過對PPP工作績效進(jìn)行“全面績效評價”，有利于PPP從整體、宏觀角度進(jìn)行規(guī)范推進(jìn)。
3.績效管理指引強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險分擔(dān)”，對績效評價不達(dá)標(biāo)項目，要分清責(zé)任，按約履責(zé)
績效管理指引（征求意見稿）中“風(fēng)險分擔(dān)”、“爭議解決”條款的設(shè)置，通過區(qū)分影響考核結(jié)果的責(zé)任，來強(qiáng)化政府的履約責(zé)任，有利于解決PPP績效考核中社會資本對考核機(jī)制不清晰，考核結(jié)果不透明，按效付費(fèi)不明確的擔(dān)憂，避免影響PPP項目融資落地。
二、對于績效管理指引需要著重分析思考
1.PPP績效考核管理要以PPP合同為基礎(chǔ)
PPP項目的績效考核應(yīng)以PPP合同為基礎(chǔ)，但在績效管理指引（征求意見稿）中，如第十二條中“年度績效目標(biāo)和指標(biāo)應(yīng)該更加具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)”；第十六條中“及時實(shí)施糾偏，項目績效運(yùn)行情況與項目實(shí)施階段績效目標(biāo)發(fā)生較大偏離時，績效監(jiān)控主體應(yīng)及時查找問題、分析原因采取措施、及時糾偏”；第二十一條“績效評價主體應(yīng)根據(jù)PPP項目合同中約定 績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，結(jié)合最新政策要求及項目實(shí)際編制績效評價工作方案”。
對于項目公司的考核，無論是評價主體、評價要求均應(yīng)以PPP合同為依據(jù)，如有最新的政策要求也應(yīng)引入合同再談判機(jī)制來解決，評價主體如單方面因最新政策要求或其他變更來調(diào)整績效評價的實(shí)施方案，很容易引起雙方的爭議，導(dǎo)致項目公司對評價結(jié)果不認(rèn)可。
2.績效考核指引中對于評價報告的審核在操作中引發(fā)爭議
績效考核指引（征求意見稿）中第二十三條績效評價報告的審核規(guī)定“各級財政部門應(yīng)對績效評價報告審核……，必要時可以組織開展再評價”，將對績效評價考核評價的結(jié)果應(yīng)用造成嚴(yán)重不確定性，如果各方已經(jīng)達(dá)成一致的項目評價報告，因財政部門審核提出異議，并進(jìn)行再評價，項目公司對再評價報告有爭議時，將如何解決，在此期間，財政部門如何支付。建議評價報告審核應(yīng)由財政部門和實(shí)施部門在評價結(jié)果報告征求意見時提出，并在爭議解決機(jī)制中制定相應(yīng)的解決措施。
3.績效考核結(jié)果應(yīng)用應(yīng)尊重合同約定
績效考核指引（征求意見稿）中第二十三條財政部門職責(zé)中“（二）各級財政部門應(yīng)認(rèn)真審核行業(yè)主管部門報送的PPP項目財政收支預(yù)算申請及PPP項目績效目標(biāo)，充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算”，如果根據(jù)績效考核結(jié)果和PPP合同的約定，在支付時，財政部門依然是可以根據(jù)本級財政的承受能力來安排財政預(yù)算支出，對社會資本和金融機(jī)構(gòu)來講，將會不可承受，會對PPP執(zhí)行產(chǎn)生重要的影響。
績效考核，事關(guān)PPP參與各方的核心利益，牽一發(fā)而動全身，績效考核指引（征求意見稿）的頒發(fā)，可以集聚各方智慧，有利于用績效考核的手，促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。
