近日，一份財政部辦公廳下發的《財政部辦公廳關于征求對<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）>意見的函》在PPP圈內引起轟動，眾說紛紜。
一位財政部、發改委專家庫專家對記者表示，《財政部辦公廳關于征求對<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）>意見的函》的發布，猶如在平靜的PPP圈，投放下了重磅炸彈。
以下是該專家的看法：
一、對于績效管理指引的認識
1.績效管理指引的頒發，可以避免實操中的爭議，有利于PPP規范實施。
自92號文提出項目建設成本與運營績效考核結果掛鉤部分占比不得少于30%，10號文中提出“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；”后，項目參與各方對績效考核部分掛鉤比例認識不一，爭議較大，在實際操作中，政府和社會資本、金融機構由于理解不同，各自解讀、誤讀，有些項目在操作中難以為繼，通過績效管理指引的下發，能夠盡量減少各方分歧，達成共識，有利于項目推進。
2.績效管理指引覆蓋了PPP項目績效管理和PPP工作績效管理兩個層面，有利于PPP從整體規范
績效管理指引（征求意見稿）從PPP項目操作層面和政府推動PPP工作兩個層面構建了PPP項目績效管理和PPP項目工作績效管理兩個體系，同時也明確各級政府可對下級政府開展PPP工作績效評價，各級財政部門可對下級財政部門開展PPP工作績效評價。通過對PPP工作績效進行“全面績效評價”，有利于PPP從整體、宏觀角度進行規范推進。
3.績效管理指引強調“風險分擔”，對績效評價不達標項目，要分清責任，按約履責
績效管理指引（征求意見稿）中“風險分擔”、“爭議解決”條款的設置，通過區分影響考核結果的責任，來強化政府的履約責任，有利于解決PPP績效考核中社會資本對考核機制不清晰，考核結果不透明，按效付費不明確的擔憂，避免影響PPP項目融資落地。
二、對于績效管理指引需要著重分析思考
1.PPP績效考核管理要以PPP合同為基礎
PPP項目的績效考核應以PPP合同為基礎，但在績效管理指引（征求意見稿）中，如第十二條中“年度績效目標和指標應該更加具體、可衡量、可實現”；第十六條中“及時實施糾偏，項目績效運行情況與項目實施階段績效目標發生較大偏離時，績效監控主體應及時查找問題、分析原因采取措施、及時糾偏”；第二十一條“績效評價主體應根據PPP項目合同中約定 績效目標和指標體系，結合最新政策要求及項目實際編制績效評價工作方案”。
對于項目公司的考核，無論是評價主體、評價要求均應以PPP合同為依據，如有最新的政策要求也應引入合同再談判機制來解決，評價主體如單方面因最新政策要求或其他變更來調整績效評價的實施方案，很容易引起雙方的爭議，導致項目公司對評價結果不認可。
2.績效考核指引中對于評價報告的審核在操作中引發爭議
績效考核指引（征求意見稿）中第二十三條績效評價報告的審核規定“各級財政部門應對績效評價報告審核……，必要時可以組織開展再評價”，將對績效評價考核評價的結果應用造成嚴重不確定性，如果各方已經達成一致的項目評價報告，因財政部門審核提出異議，并進行再評價，項目公司對再評價報告有爭議時，將如何解決，在此期間，財政部門如何支付。建議評價報告審核應由財政部門和實施部門在評價結果報告征求意見時提出，并在爭議解決機制中制定相應的解決措施。
3.績效考核結果應用應尊重合同約定
績效考核指引（征求意見稿）中第二十三條財政部門職責中“（二）各級財政部門應認真審核行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請及PPP項目績效目標，充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預算”，如果根據績效考核結果和PPP合同的約定，在支付時，財政部門依然是可以根據本級財政的承受能力來安排財政預算支出，對社會資本和金融機構來講，將會不可承受，會對PPP執行產生重要的影響。
績效考核，事關PPP參與各方的核心利益，牽一發而動全身，績效考核指引（征求意見稿）的頒發，可以集聚各方智慧，有利于用績效考核的手，促進PPP規范發展。
