第一財(cái)經(jīng)記者獲悉，為了規(guī)范十多萬(wàn)億投資的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理，近期財(cái)政部就《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見稿)》(下稱PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿)在內(nèi)部征求各方意見。
此次PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿主要內(nèi)容是，明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理內(nèi)容，明晰了績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、部門間PPP工作績(jī)效管理。
中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)王澤彩參與過上述意見稿論證會(huì)，他告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP項(xiàng)目績(jī)效指引文件將對(duì)進(jìn)一步規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。文件有不少亮點(diǎn)，突出了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全方位、全過程、全覆蓋，貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至一季度末，PPP開工項(xiàng)目累計(jì)3322個(gè)、投資額5萬(wàn)億元。
績(jī)效評(píng)價(jià)將貫穿PPP全生命周期
北京市萬(wàn)商天勤律師事務(wù)所高級(jí)合伙人祝詣茗告訴第一財(cái)經(jīng)記者，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿明確了績(jī)效管理將貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期，即PPP項(xiàng)目績(jī)效管理指PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交階段中開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動(dòng)。
王澤彩表示，這充分體現(xiàn)“全面績(jī)效管理”的理念。
PPP專家、大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥認(rèn)為，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作涉及政府和社會(huì)資本方的核心利益，也是目前PPP實(shí)踐中難度最大的事情。財(cái)政部就PPP項(xiàng)目績(jī)效管理征求意見，顯示了政府重視PPP項(xiàng)目的實(shí)施管理，意義重大。因?yàn)殡S著越來越多的PPP項(xiàng)目完成建設(shè)環(huán)節(jié)，而進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期和政府付費(fèi)周期。未來，PPP項(xiàng)目根據(jù)績(jī)效來付費(fèi)成為重要工作，政企之間出現(xiàn)一些爭(zhēng)議現(xiàn)象也屬正常。只有做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，PPP模式才能順利在中國(guó)推進(jìn)，PPP模式的優(yōu)越性才能真正顯現(xiàn)出來。
王澤彩介紹，這次PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全過程績(jī)效管理的思路，將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理分成PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)三部分，對(duì)參與主體、主要內(nèi)容和工作程序等作了約定，并在監(jiān)控和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用要求，以問題和結(jié)果為導(dǎo)向，進(jìn)一步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理。
“意見稿對(duì)政府及其所屬部門提出要求，明確職責(zé)，從PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)與部門職能、政策制定、過程管理、運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)控制、履約情況、信息公開等9個(gè)方面，要求地方政府和財(cái)政部門等進(jìn)行PPP工作績(jī)效評(píng)價(jià)并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果合理應(yīng)用。在PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交階段中開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動(dòng)。”王澤彩說。
他表示，這次PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿還真正落實(shí)了重大項(xiàng)目績(jī)效終身問責(zé)。意見稿要求，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效監(jiān)測(cè)或評(píng)價(jià)的監(jiān)測(cè)或評(píng)價(jià)結(jié)果，要反饋給相關(guān)政府部門，促使政府及時(shí)歸位、糾偏。同時(shí)，明確對(duì)政策制定與落實(shí)、立項(xiàng)規(guī)劃、財(cái)承等風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容的評(píng)價(jià)，進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)政府投融資行為。
祝詣茗注意到，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿引入異議處理機(jī)制。即對(duì)經(jīng)績(jī)效調(diào)整的結(jié)果有異議的處理方式，異議方明確提出異議內(nèi)容并提供證據(jù)材料后，仍無法與評(píng)價(jià)主體達(dá)成一致意見的，通過召開專家評(píng)審會(huì)進(jìn)行評(píng)審。通過專家評(píng)審的，按調(diào)整后的執(zhí)行，未通過專家評(píng)審，按專家評(píng)審意見修改后執(zhí)行。
績(jī)效管理真正落地面臨不少挑戰(zhàn)
不過PPP項(xiàng)目績(jī)效管理真正落地仍面臨不少挑戰(zhàn)。
祝詣茗認(rèn)為，目前PPP項(xiàng)目實(shí)踐中績(jī)效管理觀念尚未建立，政府方、社會(huì)資本方、咨詢機(jī)構(gòu)未充分認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的重要性。一些項(xiàng)目在前期磋商階段閉口不談，僅在入庫(kù)時(shí)才勉強(qiáng)應(yīng)付專家評(píng)審，入庫(kù)后績(jī)效評(píng)價(jià)甚至不予開展。因此，樹立PPP項(xiàng)目績(jī)效管理與PPP項(xiàng)目實(shí)施階段有機(jī)匹配的觀念，是績(jī)效管理的重要一步。
當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的主體一般是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或各級(jí)財(cái)政部門。祝詣茗認(rèn)為，該等主體日常事務(wù)繁雜、管理項(xiàng)目眾多，而且PPP績(jī)效管理對(duì)專業(yè)性要求較高，工作面臨一定挑戰(zhàn)。
祝詣茗表示，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定上也面臨不少挑戰(zhàn)。一方面，客觀上PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)具有不確定性、模糊性、多重性的特征，確定和量化較為困難。另一方面，主觀上PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)沒有與項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建設(shè)方案等有機(jī)結(jié)合起來。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定也缺乏論證、審核、批復(fù)等把控環(huán)節(jié)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定困難。
此外，她還認(rèn)為一些項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系流于形式，使績(jī)效考核的客觀性、公正性受到影響。實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果僅用于確定政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助額度，未能充分發(fā)揮其反饋修正的作用。在PPP項(xiàng)目實(shí)施階段，按績(jī)效付費(fèi)的科學(xué)依據(jù)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善。如只因績(jī)效考核結(jié)果減少付費(fèi)，而不因項(xiàng)目成本提高而上調(diào)付費(fèi)，不考慮社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)中實(shí)際產(chǎn)生的損失，易引發(fā)矛盾、產(chǎn)生糾紛，也使得績(jī)效考核結(jié)果流于形式。
金永祥估計(jì)，目前的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意見稿會(huì)進(jìn)行一定的修改，更多地反映PPP項(xiàng)目本身的規(guī)律和特點(diǎn)。
（文章來源：第一財(cái)經(jīng)）
