一、前言
我國PPP事業(yè)的發(fā)展，是一個伴隨政策調(diào)整，不斷修正和日臻規(guī)范的過程。對PPP市場產(chǎn)生巨大影響的政策，是財政部辦公廳于2017年底出臺的《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），通過加強PPP綜合信息平臺項目庫的管理，完成全國PPP項目的集中整改、清理和退庫，PPP市場實現(xiàn)了及時糾偏，邁入規(guī)范發(fā)展軌道。
近期，PPP領域又有兩份重磅文件出臺，分別是財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號文）和財政部辦公廳《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金[2019]40號文），對照10號文“正負面清單”的最新要求，結(jié)合40號文的流程，是否會以梳理隱性債務為名，引發(fā)新一輪的清理退庫？筆者做如下簡要點評。
二、發(fā)文背景
自國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014] 43號）以來，關于PPP和政府隱性債務的政策陸續(xù)發(fā)布，尤其去年至今，在各自政策中二者互有提及，如聚焦隱性債務的中共中央、國務院《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)[2018] 27號）涉及PPP項目債務屬性的認定，規(guī)范PPP發(fā)展的10號文多處強調(diào)隱性債務風險防范。
40號文是首個聚焦PPP和政府隱性債務的文件，直面PPP與政府隱性債務的關系。一直以來，關于PPP是否是政府隱性債務的問題，社會各界看法不一，從27號文到10號文，“規(guī)范的PPP項目不增加政府隱性債務”漸成共識。40號文，旨在解決先前審計過程中的存疑、消除當前各地實際操作中的疑慮并徹底劃清政府隱性債務和PPP的界限。
三、政府債務的顯性和隱性辨析
顯性債務也稱為系統(tǒng)內(nèi)債務，對其界定是非常清晰的，主要包括三類，其一是2015年1月1日起各地政府發(fā)行的政府債券，分一般債券和專項債券；其二是清理甄別認定的截至2014年12月31日非地方政府債券形式的存量債務，目前該類債務已通過置換債券，實現(xiàn)了非標轉(zhuǎn)標，以地方政府債券形式存在；其三是地方政府負有償還責任的國際金融組織和外國政府貸款轉(zhuǎn)貸債務。
關于隱性債務的定義，目前官方僅在27號文有闡述卻未公開。筆者通過多方材料歸納總結(jié)：隱性債務是政府債務管理系統(tǒng)以外的被認定由政府財政償還的債務，主要包括兩類，其一是各級政府及其部門、國有企事業(yè)單位等以非政府債券方式舉借的，用于公益性項目的、最終需由財政性資金償還的債務；其二是政府通過簽訂協(xié)議約定，如政府投資基金、PPP、政府購買服務等，以約定回購投資本金、承諾保底收益等違規(guī)形式存在的政府中長期支出事項。總的來說，政府隱性債務是游離于政府財政預算之外，由政府額外償付的債務，是風險防范的重中之重。
四、關注幾個信息平臺
在債務層面。地方政府顯性債務，已全部納入政府債務管理系統(tǒng)管理。對于地方政府隱性債，財政部設立了政府性債務監(jiān)測平臺。通過這兩個平臺，基本實現(xiàn)顯性債務全面管理，隱性債務系統(tǒng)監(jiān)測。
在項目層面。對于PPP項目，財政部PPP中心設立全國PPP綜合信息平臺，實現(xiàn)了項目庫動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機制。對于政府投資項目，依據(jù)最新的《政府投資條例》，更好地發(fā)揮全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺的作用。
五、40號文的要點解讀
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梳理對象。
依照40號文的要求，本次梳理僅針對納入政府性債務監(jiān)測平臺的全國PPP綜合信息平臺管理庫項目，屬于監(jiān)測平臺和綜合信息平臺的交集。對于去年填報納入監(jiān)測平臺的PPP項目，或有很多并非新增隱性債務，需要按照10號文要求逐一論證，給一次甄別的機會。
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梳理流程。
對于增加地方政府隱性債務的項目：（1）省級財政部門應主動從項目庫中退庫；（2）核查咨詢機構(gòu)和專家是否存在違規(guī)行為；（3）中止實施或轉(zhuǎn)為其他合規(guī)方式實施；（4）采用其他合規(guī)方式繼續(xù)實施的，按照地方政府隱性債務管理規(guī)定妥善整改，并做好隱性債務化解工作。
對于經(jīng)充分論證未增加隱性債務的規(guī)范的PPP項目，做好各方面的溝通和解釋工作，主要是針對審計部門，并繼續(xù)推進項目有序?qū)嵤?/p>
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梳理目的。
通過梳理政府性債務監(jiān)測平臺內(nèi)且存在于管理庫的PPP項目，實現(xiàn)監(jiān)測平臺和綜合信息平臺中的PPP項目無交集。扭轉(zhuǎn)監(jiān)測平臺內(nèi)違規(guī)新增隱性債務的PPP項目，還存在于PPP綜合信息平臺內(nèi)的悖論情況，最終實現(xiàn)監(jiān)測平臺的PPP項目均屬于新增隱性債務的類型，而綜合信息平臺的PPP項目均合規(guī)，兩個平臺再無交叉，也就是說規(guī)范的PPP項目與政府隱性債務再無牽連。
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另外兩種情況說明。
其一是監(jiān)測平臺內(nèi)冠以PPP名義的項目，卻未在綜合信息平臺管理庫內(nèi)，該類項目無需梳理，直接可認定為隱性債務；其二是綜合信息平臺內(nèi)的入庫項目，對照10號文要求或新增隱性債務，卻未納入監(jiān)測平臺，按照信息平臺動態(tài)管理的原則，及時整改或清理。
六、總結(jié)
總的來說，政府隱性債務事關三大攻堅戰(zhàn)，中央高度重視。通過10號文和40號文的逐步規(guī)范，撇清規(guī)范PPP和隱性債務的關系，僅對監(jiān)測平臺內(nèi)且存在于管理庫的PPP項目，不涉及全國PPP綜合信息平臺的大規(guī)模排查，因此不會引發(fā)大規(guī)模的退庫潮。
規(guī)范發(fā)展PPP是中央一直以來的政策導向，通過本次梳理，排除質(zhì)疑，去偽存真，反而讓規(guī)范運作的PPP項目擁有了良好的發(fā)展環(huán)境，增加了已入庫PPP項目的含金量，有利于我國PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠、健康發(fā)展。
