一、前言
我國(guó)PPP事業(yè)的發(fā)展，是一個(gè)伴隨政策調(diào)整，不斷修正和日臻規(guī)范的過(guò)程。對(duì)PPP市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響的政策，是財(cái)政部辦公廳于2017年底出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)），通過(guò)加強(qiáng)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的管理，完成全國(guó)PPP項(xiàng)目的集中整改、清理和退庫(kù)，PPP市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了及時(shí)糾偏，邁入規(guī)范發(fā)展軌道。
近期，PPP領(lǐng)域又有兩份重磅文件出臺(tái)，分別是財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10號(hào)文）和財(cái)政部辦公廳《關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財(cái)辦金[2019]40號(hào)文），對(duì)照10號(hào)文“正負(fù)面清單”的最新要求，結(jié)合40號(hào)文的流程，是否會(huì)以梳理隱性債務(wù)為名，引發(fā)新一輪的清理退庫(kù)？筆者做如下簡(jiǎn)要點(diǎn)評(píng)。
二、發(fā)文背景
自國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014] 43號(hào)）以來(lái)，關(guān)于PPP和政府隱性債務(wù)的政策陸續(xù)發(fā)布，尤其去年至今，在各自政策中二者互有提及，如聚焦隱性債務(wù)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018] 27號(hào)）涉及PPP項(xiàng)目債務(wù)屬性的認(rèn)定，規(guī)范PPP發(fā)展的10號(hào)文多處強(qiáng)調(diào)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。
40號(hào)文是首個(gè)聚焦PPP和政府隱性債務(wù)的文件，直面PPP與政府隱性債務(wù)的關(guān)系。一直以來(lái)，關(guān)于PPP是否是政府隱性債務(wù)的問(wèn)題，社會(huì)各界看法不一，從27號(hào)文到10號(hào)文，“規(guī)范的PPP項(xiàng)目不增加政府隱性債務(wù)”漸成共識(shí)。40號(hào)文，旨在解決先前審計(jì)過(guò)程中的存疑、消除當(dāng)前各地實(shí)際操作中的疑慮并徹底劃清政府隱性債務(wù)和PPP的界限。
三、政府債務(wù)的顯性和隱性辨析
顯性債務(wù)也稱為系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)，對(duì)其界定是非常清晰的，主要包括三類，其一是2015年1月1日起各地政府發(fā)行的政府債券，分一般債券和專項(xiàng)債券；其二是清理甄別認(rèn)定的截至2014年12月31日非地方政府債券形式的存量債務(wù)，目前該類債務(wù)已通過(guò)置換債券，實(shí)現(xiàn)了非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)，以地方政府債券形式存在；其三是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款轉(zhuǎn)貸債務(wù)。
關(guān)于隱性債務(wù)的定義，目前官方僅在27號(hào)文有闡述卻未公開。筆者通過(guò)多方材料歸納總結(jié)：隱性債務(wù)是政府債務(wù)管理系統(tǒng)以外的被認(rèn)定由政府財(cái)政償還的債務(wù)，主要包括兩類，其一是各級(jí)政府及其部門、國(guó)有企事業(yè)單位等以非政府債券方式舉借的，用于公益性項(xiàng)目的、最終需由財(cái)政性資金償還的債務(wù)；其二是政府通過(guò)簽訂協(xié)議約定，如政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等，以約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等違規(guī)形式存在的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)。總的來(lái)說(shuō)，政府隱性債務(wù)是游離于政府財(cái)政預(yù)算之外，由政府額外償付的債務(wù)，是風(fēng)險(xiǎn)防范的重中之重。
四、關(guān)注幾個(gè)信息平臺(tái)
在債務(wù)層面。地方政府顯性債務(wù)，已全部納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)管理。對(duì)于地方政府隱性債，財(cái)政部設(shè)立了政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。通過(guò)這兩個(gè)平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)顯性債務(wù)全面管理，隱性債務(wù)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)。
在項(xiàng)目層面。對(duì)于PPP項(xiàng)目，財(cái)政部PPP中心設(shè)立全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，依據(jù)最新的《政府投資條例》，更好地發(fā)揮全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)的作用。
五、40號(hào)文的要點(diǎn)解讀
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梳理對(duì)象。
依照40號(hào)文的要求，本次梳理僅針對(duì)納入政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目，屬于監(jiān)測(cè)平臺(tái)和綜合信息平臺(tái)的交集。對(duì)于去年填報(bào)納入監(jiān)測(cè)平臺(tái)的PPP項(xiàng)目，或有很多并非新增隱性債務(wù)，需要按照10號(hào)文要求逐一論證，給一次甄別的機(jī)會(huì)。
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梳理流程。
對(duì)于增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目：（1）省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)從項(xiàng)目庫(kù)中退庫(kù)；（2）核查咨詢機(jī)構(gòu)和專家是否存在違規(guī)行為；（3）中止實(shí)施或轉(zhuǎn)為其他合規(guī)方式實(shí)施；（4）采用其他合規(guī)方式繼續(xù)實(shí)施的，按照地方政府隱性債務(wù)管理規(guī)定妥善整改，并做好隱性債務(wù)化解工作。
對(duì)于經(jīng)充分論證未增加隱性債務(wù)的規(guī)范的PPP項(xiàng)目，做好各方面的溝通和解釋工作，主要是針對(duì)審計(jì)部門，并繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>
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梳理目的。
通過(guò)梳理政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)且存在于管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)和綜合信息平臺(tái)中的PPP項(xiàng)目無(wú)交集。扭轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)違規(guī)新增隱性債務(wù)的PPP項(xiàng)目，還存在于PPP綜合信息平臺(tái)內(nèi)的悖論情況，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的PPP項(xiàng)目均屬于新增隱性債務(wù)的類型，而綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目均合規(guī)，兩個(gè)平臺(tái)再無(wú)交叉，也就是說(shuō)規(guī)范的PPP項(xiàng)目與政府隱性債務(wù)再無(wú)牽連。
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另外兩種情況說(shuō)明。
其一是監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)冠以PPP名義的項(xiàng)目，卻未在綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)內(nèi)，該類項(xiàng)目無(wú)需梳理，直接可認(rèn)定為隱性債務(wù)；其二是綜合信息平臺(tái)內(nèi)的入庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)照10號(hào)文要求或新增隱性債務(wù)，卻未納入監(jiān)測(cè)平臺(tái)，按照信息平臺(tái)動(dòng)態(tài)管理的原則，及時(shí)整改或清理。
六、總結(jié)
總的來(lái)說(shuō)，政府隱性債務(wù)事關(guān)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央高度重視。通過(guò)10號(hào)文和40號(hào)文的逐步規(guī)范，撇清規(guī)范PPP和隱性債務(wù)的關(guān)系，僅對(duì)監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)且存在于管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目，不涉及全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的大規(guī)模排查，因此不會(huì)引發(fā)大規(guī)模的退庫(kù)潮。
規(guī)范發(fā)展PPP是中央一直以來(lái)的政策導(dǎo)向，通過(guò)本次梳理，排除質(zhì)疑，去偽存真，反而讓規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目擁有了良好的發(fā)展環(huán)境，增加了已入庫(kù)PPP項(xiàng)目的含金量，有利于我國(guó)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、健康發(fā)展。
