前言：
近年來，國務(wù)院及各部委出臺了一系列涉及產(chǎn)業(yè)用地政策的文件，并在推動新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、保障民生服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。2016年，原國土資源部就已編制形成《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，對于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策進(jìn)行了整理歸納。在不到三年的時間內(nèi)，自然資源部又更新發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（以下簡稱“《工作指引》”），此次2019年版《工作指引》做了哪些修改？釋放了哪些信號？筆者進(jìn)行了深入解讀。
一、新版《工作指引》怎么使用？
首先需要明確的是，《工作指引》并不是針對特定產(chǎn)業(yè)用地出臺的優(yōu)惠政策或指導(dǎo)意見。與2016年版《工作指引》相同，其作用是方便地方政府和市場主體全面掌握和準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)用地政策的要點(diǎn)，而對一系列現(xiàn)行有效的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策做出的全面梳理和總結(jié)。因此，在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，新舊《工作指引》也較為相似，分別對產(chǎn)業(yè)用地政策的內(nèi)涵、產(chǎn)業(yè)用地政策的實(shí)施、產(chǎn)業(yè)用地管理的要求等予以說明。
值得注意的是，2019年版《工作指引》專門設(shè)置了“土地供應(yīng)基本規(guī)定”章節(jié)，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定梳理了對國有建設(shè)用地使用權(quán)劃撥、出讓、改變土地用途等的管理要求，便于市場主體準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)用地政策。同時，新版《工作指引》還將歷年來國務(wù)院及各部委出臺的產(chǎn)業(yè)用地政策進(jìn)行了整理，以文件清單形式作為附錄方便各政府部門和市場主體更加系統(tǒng)性地掌握各行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的具體產(chǎn)業(yè)用地政策。
二、新版《工作指引》做了哪些修改？
2016年版《工作指引》的出臺是國家以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一項重大舉措，通過鼓勵盤活現(xiàn)有建設(shè)用地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)、保障各種所有制經(jīng)濟(jì)主體公平參與市場競爭，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化。隨著黨的十九大指出，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同時在加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面，對于要求支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力提出了新的要求，因此有必要對《工作指引》進(jìn)行更新。
在編制原則上，2019年版《工作指引》始終將營造公平競爭環(huán)境、推動高質(zhì)量發(fā)展和更好服務(wù)市場主體作為首要原則，自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人在媒體座談會上也強(qiáng)調(diào)更新《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，是為了更好地指導(dǎo)地方自然資源主管部門規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策，為包括民營企業(yè)在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟(jì)提供良好服務(wù)。
在具體內(nèi)容上，雖然結(jié)構(gòu)類似，但是2019年版《工作指引》進(jìn)一步圍繞產(chǎn)業(yè)用地中涉及的土地用途管制、土地利用計劃安排、國有建設(shè)用地供應(yīng)、地價評估與管理、集體建設(shè)用地利用等方面的內(nèi)容，對產(chǎn)業(yè)用地政策的適用情形和依據(jù)作了更加系統(tǒng)的細(xì)化和整理，內(nèi)容更加全面和具有指導(dǎo)性。（具體修改和更新的主要內(nèi)容可參見附表）
三、新版《工作指引》釋放了哪些市場信號？
通過對新舊《工作指引》的比較，不難發(fā)現(xiàn)無論是在國家重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)類型、建設(shè)用地的規(guī)劃和利用計劃安排，還是土地的供應(yīng)方式上都有了較大的改變，且不僅僅是作了更加具體的細(xì)化安排，更是順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢，向市場釋放了新一輪的改革信號。
（一） 土地指標(biāo)將優(yōu)先向國家重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)傾斜
十九大工作報告中明確將提高改善民生水平、完善公共服務(wù)體系和滿足人民美好生活需要作為重大改革任務(wù)之一。同時，為實(shí)現(xiàn)增加產(chǎn)品和服務(wù)供給，不斷優(yōu)化質(zhì)量水平的目標(biāo)，自2017年起國務(wù)院就陸續(xù)出臺《進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）等政策，都旨在鼓勵社會力量進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領(lǐng)域以激發(fā)市場投資活力。此次2019年版《工作指引》明確要求各地在制定國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃時，要根據(jù)國家對養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策要求，合理確定并保障土地供應(yīng)規(guī)模，并在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、新增用地指標(biāo)分配時適當(dāng)傾斜，完美體現(xiàn)了政策指導(dǎo)思路上的連貫性，以及對于國家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的扶持作用。
（二） 對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目的土地利用方式將加大探索力度
自2015年《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）開始，國家就明確支持和培育各地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。《工作指引》也指出對于新業(yè)態(tài)項目土地用途不明確的，允許自然資源主管部門結(jié)合土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，會同產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見。而這一趨勢也已在各地方政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策中有所體現(xiàn)，例如為適應(yīng)創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新人才的空間需求，廣州市出臺《廣州市提高工業(yè)用地利用效率實(shí)施辦法》（穗府辦規(guī)〔2019〕4號）通過創(chuàng)設(shè)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）專門用于研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、檢測、無污染生產(chǎn)等環(huán)節(jié)及其配套設(shè)施的用地。可見，未來隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平從高增長向高質(zhì)量逐漸發(fā)展，各地對于新型產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目的土地利用方式的探索程度也將不斷深化。
（三） 為項目落地提供更具彈性的土地管理模式
受到城市規(guī)劃和土地性質(zhì)（特別是農(nóng)用地或未利用地）的影響，項目選址和規(guī)劃調(diào)整問題一直以來都是阻礙產(chǎn)業(yè)落地的重要因素。2019年版《工作指引》在2016版《工作指引》明確“允許光伏發(fā)電站項目可按原地類認(rèn)定和管理使用未利用地”的基礎(chǔ)上，更是將允許按原地類認(rèn)定和管理使用的項目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至風(fēng)力發(fā)電、旅游、鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設(shè)施和深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目等多個產(chǎn)業(yè)項目領(lǐng)域。同時，還明確鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、科技企業(yè)孵化器等向中小企業(yè)提供進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營的多功能用地，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目合理選址和土地用途兼容復(fù)合利用“兩手抓”的有效手段加快產(chǎn)業(yè)項目的落地。
（四） 多樣化的建設(shè)用地供給方式將成為主流
過去為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)招商目標(biāo)或支持特定產(chǎn)業(yè)項目的落地，采用土地劃撥和協(xié)議出讓是地方政府吸引社會力量的常用手段，但是隨著《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）的出臺以及對于土地協(xié)議出讓愈加嚴(yán)格的規(guī)范措施，過去“老套路”已無法滿足當(dāng)前政策形勢下的實(shí)際需求。因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，有效降低企業(yè)用地成本，近年來，不少地方政府已在開始探索采用長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期、“帶設(shè)計方案”出讓等多樣化方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán)，例如《江西省工業(yè)用地長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合暫行辦法》(贛國土資發(fā)〔2017〕3號), 《廣州市工業(yè)用地使用權(quán)先租賃后出讓和彈性年期出讓實(shí)施辦法》（穗府規(guī)〔2017〕9號），《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)<廣東省推進(jìn)粵港澳大彎曲建設(shè)三年行動計劃（2018-2020年）>具體措施的通知》等。另外，為進(jìn)一步提升城市產(chǎn)業(yè)布局合理性，促進(jìn)土地開發(fā)利用的高效性，通過將產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)納入土地供應(yīng)條件，也將成為未來建設(shè)用地供給的主流方式。在采用靈活方式供地的同時，地方政府也必將對土地利用效率、落地項目的產(chǎn)出指標(biāo)等提出更高的要求和更嚴(yán)格的約束。
（五） 產(chǎn)業(yè)投資熱點(diǎn)將從城鎮(zhèn)化走向新農(nóng)村
2018年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》出臺，明確將推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價值的產(chǎn)業(yè)體系，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興作為重大發(fā)展目標(biāo)。2019年中央一號文件又一次強(qiáng)調(diào)發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢，發(fā)展適應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)拓寬農(nóng)民增收渠道。可見，國家對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的重視。此次2019年版《工作指引》對此也做出響應(yīng)，包括鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展使用集體建設(shè)用地，對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地等項目用地給予明確的支持性意見。加之《土地管理法》將在集體土地管理方面做出重大調(diào)整，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目所蘊(yùn)含的巨大潛力將被有效激發(fā)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有望成為未來的產(chǎn)業(yè)投資的新熱點(diǎn)，值得市場主體提前布局并長期關(guān)注。
結(jié)語:
新版《工作指引》是國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢下對產(chǎn)業(yè)用地政策的一次全面整理，如何利用好這一政策“工具包”，從一系列政策中找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信號以及下一輪產(chǎn)業(yè)投資的熱點(diǎn)是每個市場主體應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的話題。為了進(jìn)一步梳理有關(guān)產(chǎn)業(yè)用地的政策規(guī)范，以及對于產(chǎn)業(yè)項目實(shí)操案例進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，筆者也會陸續(xù)撰寫產(chǎn)業(yè)用地系列文章，敬請廣大讀者關(guān)注！
附表：2016年版和2019年版《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》比較
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章節(jié) |
內(nèi)容 |
2016年版 |
2019年版 |
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總則 |
產(chǎn)業(yè)用地政策含義 |
均強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)用地政策是適用于特定行業(yè)的用地政策，但特定行業(yè)不包括房地產(chǎn)業(yè)。 |
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產(chǎn)業(yè)用地涉及的內(nèi)容 |
涉及的土地供應(yīng)、開發(fā)利用和土地利用年度計劃、土地供應(yīng)計劃編制及登記工作。 |
在2016版基礎(chǔ)上增加有關(guān)國土空間規(guī)劃、土地用途管制等涉及的政策要點(diǎn)。 |
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產(chǎn)業(yè)用地基本原則 |
均堅持規(guī)劃確定用途、用途確定供應(yīng)方式、市場確定供應(yīng)價格和用地主體一視同仁的原則。 |
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土地供應(yīng)基本規(guī)定 |
土地劃撥、出讓、改變用途 |
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屬于新版新增章節(jié)，重點(diǎn)梳理了土地劃撥、出讓、改變用途等土地管理的基本概念和管理要求，方便理解政策，同時增強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施部分內(nèi)容的銜接。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施 |
可按原地類管理的情形 |
明確了對光伏發(fā)電、旅游項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
新增對風(fēng)力發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設(shè)施和深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
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國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃安排 |
對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、小微企業(yè)、中西部地區(qū)利用外資優(yōu)先安排用地計劃指標(biāo) |
新增對醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等民生領(lǐng)域用地指標(biāo)適當(dāng)傾斜，對國家級開發(fā)區(qū)利用外資優(yōu)先安排用地計劃指標(biāo)。 |
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土地用途的確定 |
依據(jù)規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件，確定土地供應(yīng)用途。 |
按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。 |
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均明確了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型用地的規(guī)劃用途確定方式。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施 |
配套設(shè)施建設(shè)納入土地供應(yīng)條件的情形 |
均明確對新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施、社區(qū)居家養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務(wù)設(shè)施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點(diǎn)分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，允許在新供其他建設(shè)項目用地時，將其建設(shè)要求納入供地條件。 |
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支持土地復(fù)合利用的情形 |
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鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房、國家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。 |
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以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán) |
明確各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地。 |
新增彈性年期的供地方，并對長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期進(jìn)行定義。 |
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均明確按用途依法需采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，招標(biāo)拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實(shí)施；在承租方使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時，可采取協(xié)議方式。 |
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以作價出資（入股）方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán) |
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對以作價出資（入股）方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán)的適用情形和程序等作了具體說明。 |
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產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施 |
企業(yè)轉(zhuǎn)型涉及的用地 |
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明確了舊城區(qū)改建需所涉及的流通業(yè)用地、工業(yè)用地，以及經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制涉及的原劃撥土地的處理原則。 |
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鼓勵地下空間開發(fā) |
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鼓勵利用地下空間建設(shè)公共停車場。 |
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關(guān)于地役權(quán) |
地役權(quán)適用于在已有使用權(quán)人的土地、建筑物、構(gòu)筑物上布設(shè)新能源汽車充電設(shè)施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施等小型設(shè)施的情形。 |
刪除。 |
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關(guān)于土地 價格評估 |
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明確產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)前應(yīng)依據(jù)土地估價結(jié)果和產(chǎn)業(yè)政策綜合確定底價，產(chǎn)業(yè)用地價格評估應(yīng)遵循出讓地價評估技術(shù)規(guī)范。 |
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土地供應(yīng)價格的確定 |
明確特殊工業(yè)項目和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地的底價確定方式。 |
新增旅游相關(guān)建設(shè)項目、冰雪項目和鄉(xiāng)村旅游項目的土地出讓底價確定方式。 |
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使用集體建設(shè)用地情形 |
明確產(chǎn)業(yè)用地政策允許依法使用集體建設(shè)用地的原則。 |
細(xì)化在養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所、鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和自駕車旅居車營地等項目上允許使用集體建設(shè)用地的情形。 |
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產(chǎn)業(yè)用地管理要求 |
國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的認(rèn)定 |
均要求對相關(guān)項目是否屬于國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認(rèn)的，由市、縣自然資源主管部門應(yīng)會商產(chǎn)業(yè)主管部門對項目性質(zhì)予以認(rèn)定。 |
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土地供應(yīng)前置條件 |
均要求前置供應(yīng)前置條件時，市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)書面明確設(shè)置土地供應(yīng)前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內(nèi)容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式等。 |
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市、縣自然資源主管部門認(rèn)為相關(guān)前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設(shè)置。 |
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限制改變 用途與分割轉(zhuǎn)讓 |
均要求相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉(zhuǎn)讓審批中予以落實(shí)。 |
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探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。 |
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卷宗與臺賬管理 |
均要求市、縣自然資源主管部門要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施的服務(wù)和監(jiān)管。 |
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