為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）。（詳情請(qǐng)點(diǎn)最新發(fā)布！國家發(fā)展改革委：不規(guī)范PPP項(xiàng)目不得開工建設(shè)！）
此政策一出，各路專家大咖紛紛發(fā)表自己的觀點(diǎn)，PPP知乎整理了部分專家觀點(diǎn)，以饗讀者。更多精彩解讀，可查看文末海報(bào)。
【獨(dú)家】畢巍：發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)文，釋放了哪些信號(hào)？
作者：畢巍
職務(wù)：中建鐵投集團(tuán)，投資運(yùn)營部資深經(jīng)理
2019年7月1日，國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知，即發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)文，而2019年5月5日國務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》也于7月1日正式開始實(shí)施。兩份文件選擇在同一天開始實(shí)施，將PPP項(xiàng)目的投資管理正式納入到了我國政府投資管理體系中來，可謂意義深遠(yuǎn)。
具體看來，此次由國家發(fā)改委牽頭發(fā)布的〔2019〕1098號(hào)文，在筆者看來，釋放了如下四個(gè)信號(hào)：
信號(hào)一：強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目可行性論證重要性，規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施程序
一是強(qiáng)調(diào)可研論證的必要性。通知提出，按照國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”的要求，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。
二是強(qiáng)調(diào)可研論證的重點(diǎn)內(nèi)容，要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。
三是規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施的程序。PPP項(xiàng)目要按照審批制、核準(zhǔn)制和備案制三種形式，開展可行性研究的論證工作。對(duì)于審批制的PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)可研審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選工作。
信號(hào)二：強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目納入《政府投資條例》管理，規(guī)范PPP項(xiàng)目決策程序
一是明確審批、核準(zhǔn)、備案制PPP項(xiàng)目類型，采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。
二是明確實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。出現(xiàn)以下情況的需重新審批：（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。該項(xiàng)要求與《政府投資條例》中對(duì)控制投資概算的要求相呼應(yīng)，再次提醒相關(guān)地方政府及企業(yè)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，要嚴(yán)格控制項(xiàng)目總投，對(duì)于超出可研批復(fù)總投資10%的，需要重新審批。
信號(hào)三：強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目資本金出資管理，加強(qiáng)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控
通知要求，投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
該項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)于未來PPP模式資本金管控的要求進(jìn)一步提高，試圖通過回購資本金、承諾保底收益的做法將被進(jìn)一步限制和約束，對(duì)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控力度進(jìn)一步增強(qiáng)。
信號(hào)四：強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管，明確發(fā)改系統(tǒng)在PPP項(xiàng)目履約監(jiān)管的定位
通知要求，全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)信息審核實(shí)行屬地管理，原則上由項(xiàng)目實(shí)施主體所在地同級(jí)發(fā)展改革部門審核項(xiàng)目單位填報(bào)的項(xiàng)目信息。各級(jí)發(fā)展改革部門要采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。
該項(xiàng)措施與財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)相比，更偏重于PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)社會(huì)資本方履約能力的監(jiān)督檢查，防止因社會(huì)資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。對(duì)存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒，進(jìn)一步加大監(jiān)管的懲戒力度。
綜上所述，發(fā)改投資規(guī)【2019】1098號(hào)文及《政府投資條例》的實(shí)施，將倒逼地方政府和社會(huì)資本，更加重視PPP項(xiàng)目前期可行性研究的科學(xué)論證以及PPP項(xiàng)目實(shí)施過程的履約，規(guī)范政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理，對(duì)我國政府投資管理和PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有非常積極的戰(zhàn)略意義。
發(fā)改委PPP新政“緊”上添花，社會(huì)資本該何去何從?
來源：360金融PPP研究中心
作者：唐川 360金融PPP研究中心投資總監(jiān)
今日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）發(fā)布，依據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)理念和基本要求，提出了針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)管理措施，向地方政府、社會(huì)資本方、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)下達(dá)了新的合規(guī)準(zhǔn)則。整體而言，該政策與《政府投資條例》一樣，為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投融資提出了更為嚴(yán)苛的管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也完善了發(fā)改委條線的PPP合規(guī)體系。但是，過于完善的發(fā)改委管理體系也很快造成了市場(chǎng)中社會(huì)資本的困惑與不安，發(fā)改委、財(cái)政部諸多具有沖突性質(zhì)的準(zhǔn)則究竟應(yīng)該如何遵守？如果雙向都要遵守，勢(shì)必意味著在項(xiàng)目籌備和投融資環(huán)節(jié)的工作量會(huì)成倍加大。此處，我們以社會(huì)資本方的角度來看看新規(guī)的落地將帶來哪些工作難點(diǎn)？
一、未走發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案程序的PPP項(xiàng)目是否可以開工？
《通知》要求，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。
以上這些規(guī)定否意味著未開工的項(xiàng)目此前如果沒有執(zhí)行發(fā)改委的相關(guān)PPP審批、核準(zhǔn)、備案程序，即使通過兩評(píng)一案審核入了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫也無法開工？故而，接下來，社會(huì)資本為了能夠“安全開工”，多會(huì)將項(xiàng)目送發(fā)改委審批，那勢(shì)必將會(huì)拉長項(xiàng)目的籌備期時(shí)間，且亦會(huì)增加項(xiàng)目的前期咨詢成本。經(jīng)濟(jì)效益如何平衡？可能需要兩部委協(xié)商來給出進(jìn)一步的解答。
二、發(fā)改委、財(cái)政部雙管理平臺(tái)如何兼容？
《通知》規(guī)定，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理。依托在線平臺(tái)建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測(cè)。未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。
這里有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是未納入發(fā)改委PPP平臺(tái)的項(xiàng)目會(huì)被定性為“不規(guī)范項(xiàng)目”——這肯定是會(huì)令社會(huì)資本方“瑟瑟發(fā)抖”的；二是發(fā)改委在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成的“項(xiàng)目代碼”的使用范圍——在財(cái)政部入庫的PPP項(xiàng)目是否也需要借由該代碼進(jìn)行標(biāo)識(shí)？這其中的協(xié)調(diào)難度自然是不言而喻的。總之，這部分工作會(huì)比上一條所提及的更讓社會(huì)資本難做，因?yàn)闊o論是未開工項(xiàng)目還是已開工項(xiàng)目唯有納入“全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)”才能表明自身是合規(guī)的，那萬一項(xiàng)目無法納入該平臺(tái)呢？未來政府的補(bǔ)貼、付費(fèi)是否還有保證？因此前該服務(wù)平臺(tái)并未全面進(jìn)入市場(chǎng)，相關(guān)的管理標(biāo)準(zhǔn)外界還不得而知，故社會(huì)資本只能默默等待結(jié)果，不過，這無疑將加劇當(dāng)前PPP項(xiàng)目的“增量放緩”局面。
三、社會(huì)資本因政策和市場(chǎng)環(huán)境變化、融資困難而無法履約是否會(huì)進(jìn)“黑名單”？
《通知》提出，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方履約能力全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止因社會(huì)資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒。
眾所周知，在50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文、192號(hào)文、私募備案新規(guī)、資管新規(guī)、委貸新規(guī)、資本市場(chǎng)熊市、PPP項(xiàng)目庫清理的輪番沖擊下，PPP行業(yè)已然進(jìn)入了一個(gè)極為明確的“寒冬期”，各類企業(yè)或是出于財(cái)務(wù)杠桿管控，或是因?yàn)橘Y本金融資困難皆紛紛停止了自身財(cái)力無法勝任之項(xiàng)目的推進(jìn)工作。那根據(jù)發(fā)改委PPP新規(guī)的要求，這些項(xiàng)目停滯現(xiàn)象是否屬于“企業(yè)超出自身能力過度投資而導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施”的范疇？尤其是某些民營企業(yè)還曾在去年年末被政府紓困基金救助，那是否會(huì)被定性為“過度舉債”？種種不確定性，勢(shì)必讓手上握有大量未開工項(xiàng)目的社會(huì)資本坐立難安。當(dāng)然，社會(huì)資本方盡快與地方政府協(xié)商解約，或是調(diào)整模式，在地方財(cái)力允許的情況下改為政府直接投資的模式，然后再度投標(biāo)，用實(shí)力獲取項(xiàng)目并以合規(guī)的方式進(jìn)行運(yùn)作可能才是最保險(xiǎn)的。
四、是否要采用財(cái)政部“機(jī)構(gòu)庫”外的PPP咨詢機(jī)構(gòu)？
《通知》要求，指導(dǎo)有關(guān)方面通過充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。嚴(yán)禁通過設(shè)置“短名單”、“機(jī)構(gòu)庫”等方式限制社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。
從市場(chǎng)角度看，這些規(guī)定使得未納入財(cái)政部PPP中心“機(jī)構(gòu)庫”的咨詢機(jī)構(gòu)也有了更多進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，增加了創(chuàng)業(yè)型咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)獲取可能性。但是客觀地說，因財(cái)政部整體的PPP綜合信息平臺(tái)以及咨詢機(jī)構(gòu)庫的管理模式已較為完善，且“認(rèn)證機(jī)制”能夠在一定程度上保證咨詢成果的質(zhì)量，維護(hù)各參與方的權(quán)益，所以，大概率，各方還是會(huì)以財(cái)政部PPP中心的“機(jī)構(gòu)庫”作為篩選咨詢機(jī)構(gòu)的依據(jù)。當(dāng)然，如果相關(guān)參與方明確表態(tài)要將入財(cái)政部“機(jī)構(gòu)庫”作為咨詢機(jī)構(gòu)入圍要求，那恐將違反發(fā)改委的新規(guī)。
此外，《通知》還提出了諸多引導(dǎo)性的意見，如“對(duì)建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目，可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核”，“公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會(huì)資本的主要方式”，等等，對(duì)此前財(cái)政部主導(dǎo)的相關(guān)管理規(guī)定也形成了一定程度的沖擊。
從數(shù)據(jù)上來看，根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)報(bào)告，2019年第一季度落地PPP項(xiàng)目?jī)粼?50個(gè)、投資額1.2萬億元，比上季度凈增數(shù)多248個(gè)、3502億元，比去年一季度凈增數(shù)多255個(gè)、3351億元。但2019年一季度PPP管理庫中的新增項(xiàng)目?jī)H比2018年末環(huán)比凈增189個(gè)，相應(yīng)投資額2520億元，項(xiàng)目?jī)粼鰯?shù)和投資額僅為去年四個(gè)季度平均值的一半，且投資額僅為去年一季度新增項(xiàng)目總投資額的33.7%。由此可見，在以基建、公共服務(wù)發(fā)展來拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)定投資的經(jīng)濟(jì)布局下，各方對(duì)已立項(xiàng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的投資熱情依然不減，但是在財(cái)政相關(guān)新政與金融業(yè)資管新規(guī)的強(qiáng)壓之下，地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)皆出現(xiàn)了對(duì)新增項(xiàng)目支持、參與意愿的下降。故綜合來看，在此番發(fā)改委PPP新規(guī)的影響下，PPP領(lǐng)域新增項(xiàng)目放緩的趨勢(shì)還將延續(xù)。
是發(fā)改擴(kuò)權(quán)，還是發(fā)改重新規(guī)范PPP項(xiàng)目？——淺評(píng)發(fā)改委1098號(hào)PPP新規(guī)
作者：騎士之王
來源：積少成多PPP
國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知
發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
通知對(duì)象為發(fā)改部門，無財(cái)政等其他部門，通常情況下是抄送。
為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性，按照近日國務(wù)院頒布實(shí)施的《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號(hào)），以及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）等規(guī)定，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。
一、全面、深入開展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查
（一）PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)應(yīng)由政府研究認(rèn)可。按照國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”的要求，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。
所有PPP項(xiàng)目均要開展可行性論證。
（二）PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。
何為可行性論證？（1）目前PPP實(shí)施方案中沒有統(tǒng)一的要求，大都有：政策支持、市場(chǎng)可行性、融資可行性、潛在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、能實(shí)現(xiàn)物有所值、能通過財(cái)承論證等。且論證基本是泛泛而談。（2）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定：特許經(jīng)營可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（一）特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；（二）相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。（3）可行性研究報(bào)告中對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)、財(cái)務(wù)、組織、經(jīng)濟(jì)可行性等方面全面論證，與上述PPP項(xiàng)目可行性論證是有本質(zhì)區(qū)別的。
（三）實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。
審批制、核準(zhǔn)制、備案制三種類型項(xiàng)目（包括了所有項(xiàng)目），分別處理。實(shí)行審批制PPP項(xiàng)目，沒有提可行性論證和審查的事，對(duì)比后面核準(zhǔn)制和備案制的說法看，實(shí)行審批制的PPP項(xiàng)目，可行性論證放在可研里一起做了，也就是說在審批前完成。按此邏輯，實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，是在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證；而實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，可單獨(dú)開展可行性論證。
二、嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序
（四）PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。
進(jìn)一步明確三種類型項(xiàng)目。其中，采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，明確了實(shí)行審批制。根據(jù)《政府投資條例》，政府采用直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，實(shí)行審批制。由于PPP項(xiàng)目不可能采用政府直接投資方式，因此，只有資本金注入方式的投資項(xiàng)目屬于審批制。但這里有一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)：同樣一個(gè)比如10億的項(xiàng)目，如果采用政府直接投資方式建設(shè)，那么屬于《條例》中規(guī)定的審批制沒有問題；假設(shè)該項(xiàng)目采用PPP模式，政府資本金不出資，由社會(huì)資本100%出資，且項(xiàng)目是純可用性付費(fèi)，那么是否按《條例》及上述條文理解，就可以不采用審批制？這個(gè)問題目前沒有明確。此外，再引申一個(gè)問題：比如哈爾濱某管廊項(xiàng)目，政府資本金出資1元，這種象征性出資，但是運(yùn)營期大部分為政府補(bǔ)貼，少量使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，是否是審批制？如果是，那么1元股權(quán)就是審批和非審批的分界點(diǎn)，似乎有點(diǎn)唐突。
（五）未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序。
定性不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。這點(diǎn)還是挺厲害。此外，可行性論證和審查工作要和實(shí)施方案分開，聯(lián)系第一（三）條，審批制的PPP項(xiàng)目，可行性論證做在可研報(bào)告里；核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，要么做在可研報(bào)告中，要么單獨(dú)做（但不能以實(shí)施方案的專章代替）；備案制的項(xiàng)目，單獨(dú)做。也就是說，未來的PPP項(xiàng)目，可行性論證已經(jīng)和節(jié)能、環(huán)評(píng)等專業(yè)評(píng)估類似，要么做在可研報(bào)告中，要么單獨(dú)做專項(xiàng)論證，然后報(bào)審查（具體由誰審查，這里留了個(gè)伏筆，沒有明確）。
（六）實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。
界定需要重新履行審核備案程序的四種情形。與《條例》第二十一條：
以及第十二條：
相對(duì)應(yīng)。這些條件是項(xiàng)目的核心條件。但實(shí)際上，對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模及投資的變化，只是核心條件的一部分。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）第4條“地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)示范項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理，確保項(xiàng)目執(zhí)行不走樣。對(duì)于項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)構(gòu)等非核心條件發(fā)生變更的，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部PPP中心備案；對(duì)于項(xiàng)目合作內(nèi)容、總投資、運(yùn)作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項(xiàng)目時(shí)相比發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部PPP中心申請(qǐng)調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、項(xiàng)目合同等進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、變更”。根據(jù)2019年5月10日最新的《河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南》，項(xiàng)目核心信息包括但不限于項(xiàng)目名稱、合作內(nèi)容、總投資、運(yùn)作方式、合作期限、回報(bào)機(jī)制、核心招標(biāo)條件（也就是招標(biāo)標(biāo)的，如折現(xiàn)率、合理利潤率、建安費(fèi)下浮率等）。從中可見，PPP項(xiàng)目的核心條件。
三、嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會(huì)資本
（七）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，通過實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會(huì)資本遴選。鼓勵(lì)各地建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，各級(jí)發(fā)展改革部門要嚴(yán)格審查實(shí)施方案主要內(nèi)容是否與經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目核準(zhǔn)文件、備案信息相一致。對(duì)建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目，可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核。
可行性論證及審查完成后，還需要審核PPP實(shí)施方案，從發(fā)改部門的角度看，就是看是否與可研報(bào)告、核準(zhǔn)信息、備案信息一致。
（八）公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會(huì)資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。
實(shí)施方案審核后，到了招投標(biāo)階段，還要看招標(biāo)文件是否與實(shí)施方案保持一致。邏輯很清晰：可研報(bào)告定的核心內(nèi)容，在實(shí)施方案和招標(biāo)文件中要保持一致。
四、嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定
（九）按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。
強(qiáng)調(diào)了一遍《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號(hào)）中的原話。
（十）PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
回購資本金、承諾保底收益等方式，增加地方隱性債務(wù)的規(guī)定，這里就相對(duì)淡薄了，這方面財(cái)政的文件有更為詳細(xì)的規(guī)定。
五、依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理
（十一）嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“在線平臺(tái)”）生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理。
（十二）依托在線平臺(tái)建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測(cè)。對(duì)于通過項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案，以及可行性論證、實(shí)施方案審查的PPP項(xiàng)目，要通過平臺(tái)公開項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目信息定期發(fā)布、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)查詢等功能，便于社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)方面更好參與PPP項(xiàng)目。
（十三）全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)信息審核實(shí)行屬地管理，原則上由項(xiàng)目實(shí)施主體所在地同級(jí)發(fā)展改革部門審核項(xiàng)目單位填報(bào)的項(xiàng)目信息。各級(jí)發(fā)展改革部門要采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。
（十四）落實(shí)《政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號(hào)）等要求，依托在線平臺(tái)，重點(diǎn)公開PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)服務(wù)信息、批準(zhǔn)結(jié)果信息、招標(biāo)投標(biāo)信息，以及施工、竣工等有關(guān)信息。
六、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為
（十五）依照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和本通知有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管。政府應(yīng)依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方履約能力全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止因社會(huì)資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒。
（十六）指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2017年第9號(hào)），通過在線平臺(tái)履行法定備案義務(wù)、接受行業(yè)監(jiān)督管理。指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)資信評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導(dǎo)有關(guān)方面通過充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。嚴(yán)禁通過設(shè)置“短名單”、“機(jī)構(gòu)庫”等方式限制社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)不履行備案程序和違反合同服務(wù)、關(guān)聯(lián)回避、質(zhì)量追溯、反壟斷等規(guī)定，以及違反《政府投資條例》決策程序規(guī)定、咨詢或評(píng)估服務(wù)存在嚴(yán)重質(zhì)量問題影響項(xiàng)目決策實(shí)施的，要嚴(yán)格按照規(guī)定給予處罰。
各級(jí)發(fā)展改革部門要嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理制度，確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執(zhí)行。原有政策規(guī)定與本通知內(nèi)容不符的，以本通知為準(zhǔn)。
結(jié)論：1、可行性研究報(bào)告是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，存在兩個(gè)矛盾：（1）PPP項(xiàng)目的可研報(bào)告深度不如傳統(tǒng)項(xiàng)目，但卻是后續(xù)實(shí)施方案及PPP合同的依據(jù)，有些項(xiàng)目的PPP咨詢公司采用可研報(bào)告中估算的成本費(fèi)用等數(shù)據(jù)計(jì)算IRR值，同時(shí)將IRR作為招標(biāo)標(biāo)的，如果可研報(bào)告中的估算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，那么未來將造成很多問題；（2）實(shí)施方案如果需要調(diào)整可研建設(shè)內(nèi)容、投資等，往往調(diào)整完畢后再去找發(fā)改部門走審批、核準(zhǔn)等流程，使得發(fā)改部門的審批、核準(zhǔn)流于形式。因此，加強(qiáng)可行性論證甚至加強(qiáng)可研報(bào)告的編制，是一步值得著力的點(diǎn)。
2、此外，相對(duì)于財(cái)政部的文件，發(fā)改委的文件思路清晰，繁簡(jiǎn)得體，對(duì)法規(guī)和部門法的適用準(zhǔn)確，尊重基本建設(shè)活動(dòng)的規(guī)律和實(shí)質(zhì)要求。但該文只是從建設(shè)端進(jìn)行規(guī)范，而PPP項(xiàng)目更重要的是未來長達(dá)幾十年的運(yùn)營期，這些規(guī)范更重要。
國家發(fā)展改革委
2019年6月21日
