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綜上所述，發(fā)改投資規(guī)【2019】1098號文及《政府投資條例》的實施，將倒逼地方政府和社會資本，更加重視PPP項目前期可行性研究的科學論證以及PPP項目實施過程的履約，規(guī)范政府對PPP項目的管理，對我國政府投資管理和PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有非常積極的戰(zhàn)略意義。

《通知》要求，PPP項目要嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設(shè)。

以上這些規(guī)定否意味著未開工的項目此前如果沒有執(zhí)行發(fā)改委的相關(guān)PPP審批、核準、備案程序，即使通過兩評一案審核入了財政部PPP項目庫也無法開工？故而，接下來，社會資本為了能夠“安全開工”，多會將項目送發(fā)改委審批，那勢必將會拉長項目的籌備期時間，且亦會增加項目的前期咨詢成本。經(jīng)濟效益如何平衡？可能需要兩部委協(xié)商來給出進一步的解答。

《通知》規(guī)定，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。依托在線平臺建立全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，加強PPP項目管理和信息監(jiān)測。未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項目為不規(guī)范項目。

這里有兩個關(guān)鍵點，一是未納入發(fā)改委PPP平臺的項目會被定性為“不規(guī)范項目”——這肯定是會令社會資本方“瑟瑟發(fā)抖”的；二是發(fā)改委在線審批監(jiān)管平臺生成的“項目代碼”的使用范圍——在財政部入庫的PPP項目是否也需要借由該代碼進行標識？這其中的協(xié)調(diào)難度自然是不言而喻的?？傊?，這部分工作會比上一條所提及的更讓社會資本難做，因為無論是未開工項目還是已開工項目唯有納入“全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺”才能表明自身是合規(guī)的，那萬一項目無法納入該平臺呢？未來政府的補貼、付費是否還有保證？因此前該服務(wù)平臺并未全面進入市場，相關(guān)的管理標準外界還不得而知，故社會資本只能默默等待結(jié)果，不過，這無疑將加劇當前PPP項目的“增量放緩”局面。

《通知》提出，根據(jù)PPP項目合同約定，加強對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導致項目無法實施。依照規(guī)定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒。

眾所周知，在50號文、87號文、92號文、192號文、私募備案新規(guī)、資管新規(guī)、委貸新規(guī)、資本市場熊市、PPP項目庫清理的輪番沖擊下，PPP行業(yè)已然進入了一個極為明確的“寒冬期”，各類企業(yè)或是出于財務(wù)杠桿管控，或是因為資本金融資困難皆紛紛停止了自身財力無法勝任之項目的推進工作。那根據(jù)發(fā)改委PPP新規(guī)的要求，這些項目停滯現(xiàn)象是否屬于“企業(yè)超出自身能力過度投資而導致項目無法實施”的范疇？尤其是某些民營企業(yè)還曾在去年年末被政府紓困基金救助，那是否會被定性為“過度舉債”？種種不確定性，勢必讓手上握有大量未開工項目的社會資本坐立難安。當然，社會資本方盡快與地方政府協(xié)商解約，或是調(diào)整模式，在地方財力允許的情況下改為政府直接投資的模式，然后再度投標，用實力獲取項目并以合規(guī)的方式進行運作可能才是最保險的。

從市場角度看，這些規(guī)定使得未納入財政部PPP中心“機構(gòu)庫”的咨詢機構(gòu)也有了更多進入市場的機會，增加了創(chuàng)業(yè)型咨詢機構(gòu)的業(yè)務(wù)獲取可能性。但是客觀地說，因財政部整體的PPP綜合信息平臺以及咨詢機構(gòu)庫的管理模式已較為完善，且“認證機制”能夠在一定程度上保證咨詢成果的質(zhì)量，維護各參與方的權(quán)益，所以，大概率，各方還是會以財政部PPP中心的“機構(gòu)庫”作為篩選咨詢機構(gòu)的依據(jù)。當然，如果相關(guān)參與方明確表態(tài)要將入財政部“機構(gòu)庫”作為咨詢機構(gòu)入圍要求，那恐將違反發(fā)改委的新規(guī)。

此外，《通知》還提出了諸多引導性的意見，如“對建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的PPP項目，可將實施方案納入可行性研究報告一并審核”，“公開招標應(yīng)作為遴選社會資本的主要方式”，等等，對此前財政部主導的相關(guān)管理規(guī)定也形成了一定程度的沖擊。

從數(shù)據(jù)上來看，根據(jù)財政部的相關(guān)報告，2019年第一季度落地PPP項目凈增850個、投資額1.2萬億元，比上季度凈增數(shù)多248個、3502億元，比去年一季度凈增數(shù)多255個、3351億元。但2019年一季度PPP管理庫中的新增項目僅比2018年末環(huán)比凈增189個，相應(yīng)投資額2520億元，項目凈增數(shù)和投資額僅為去年四個季度平均值的一半，且投資額僅為去年一季度新增項目總投資額的33.7%。由此可見，在以基建、公共服務(wù)發(fā)展來拉動內(nèi)需、穩(wěn)定投資的經(jīng)濟布局下，各方對已立項優(yōu)質(zhì)項目的投資熱情依然不減，但是在財政相關(guān)新政與金融業(yè)資管新規(guī)的強壓之下，地方政府、社會資本、金融機構(gòu)皆出現(xiàn)了對新增項目支持、參與意愿的下降。故綜合來看，在此番發(fā)改委PPP新規(guī)的影響下，PPP領(lǐng)域新增項目放緩的趨勢還將延續(xù)。

國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知

發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：

通知對象為發(fā)改部門，無財政等其他部門，通常情況下是抄送。

　　為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的決策部署，加強PPP項目投資和建設(shè)管理、提高PPP項目投資決策科學性，按照近日國務(wù)院頒布實施的《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號），以及《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務(wù)院令第673號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）等規(guī)定，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下。

（一）PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設(shè)的必要性、可行性等重大事項應(yīng)由政府研究認可。按照國務(wù)院關(guān)于“加強PPP項目可行性論證，合理確定項目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”的要求，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設(shè)實施。

所有PPP項目均要開展可行性論證。

（二）PPP項目可行性論證既要從經(jīng)濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。

何為可行性論證？（1）目前PPP實施方案中沒有統(tǒng)一的要求，大都有：政策支持、市場可行性、融資可行性、潛在經(jīng)濟效益和社會效益、能實現(xiàn)物有所值、能通過財承論證等。且論證基本是泛泛而談。（2）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定：特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當主要包括以下內(nèi)容：（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求等；（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。（3）可行性研究報告中對項目的技術(shù)、財務(wù)、組織、經(jīng)濟可行性等方面全面論證，與上述PPP項目可行性論證是有本質(zhì)區(qū)別的。

（三）實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。實行核準制的PPP項目，應(yīng)在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應(yīng)單獨開展可行性論證和審查。

審批制、核準制、備案制三種類型項目（包括了所有項目），分別處理。實行審批制PPP項目，沒有提可行性論證和審查的事，對比后面核準制和備案制的說法看，實行審批制的PPP項目，可行性論證放在可研里一起做了，也就是說在審批前完成。按此邏輯，實行核準制的PPP項目，是在核準的同時或單獨開展可行性論證；而實行備案制的PPP項目，可單獨開展可行性論證。

（四）PPP項目要嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，實行核準制。對于實行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。

進一步明確三種類型項目。其中，采取政府資本金注入方式的PPP項目，明確了實行審批制。根據(jù)《政府投資條例》，政府采用直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，實行審批制。由于PPP項目不可能采用政府直接投資方式，因此，只有資本金注入方式的投資項目屬于審批制。但這里有一個爭議點：同樣一個比如10億的項目，如果采用政府直接投資方式建設(shè)，那么屬于《條例》中規(guī)定的審批制沒有問題；假設(shè)該項目采用PPP模式，政府資本金不出資，由社會資本100%出資，且項目是純可用性付費，那么是否按《條例》及上述條文理解，就可以不采用審批制？這個問題目前沒有明確。此外，再引申一個問題：比如哈爾濱某管廊項目，政府資本金出資1元，這種象征性出資，但是運營期大部分為政府補貼，少量使用者付費的PPP項目，是否是審批制？如果是，那么1元股權(quán)就是審批和非審批的分界點，似乎有點唐突。

（五）未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設(shè)。不得以實施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。

定性不規(guī)范項目，不得開工建設(shè)。這點還是挺厲害。此外，可行性論證和審查工作要和實施方案分開，聯(lián)系第一（三）條，審批制的PPP項目，可行性論證做在可研報告里；核準制的PPP項目，要么做在可研報告中，要么單獨做（但不能以實施方案的專章代替）；備案制的項目，單獨做。也就是說，未來的PPP項目，可行性論證已經(jīng)和節(jié)能、環(huán)評等專業(yè)評估類似，要么做在可研報告中，要么單獨做專項論證，然后報審查（具體由誰審查，這里留了個伏筆，沒有明確）。

（六）實施方案、招投標文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當報請原審批、核準、備案機關(guān)重新履行項目審核備程序：（1）項目建設(shè)地點發(fā)生變化；（2）項目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項目建設(shè)標準發(fā)生較大變化；（4）項目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。

界定需要重新履行審核備案程序的四種情形。與《條例》第二十一條：

以及第十二條：

相對應(yīng)。這些條件是項目的核心條件。但實際上，對于PPP項目來說，建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模及投資的變化，只是核心條件的一部分。根據(jù)財政部《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）第4條“地方各級財政部門要會同有關(guān)部門加強示范項目動態(tài)管理，確保項目執(zhí)行不走樣。對于項目名稱、實施機構(gòu)等非核心條件發(fā)生變更的，應(yīng)及時向財政部PPP中心備案；對于項目合作內(nèi)容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項目時相比發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時向財政部PPP中心申請調(diào)出示范項目名單，并對項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進行相應(yīng)調(diào)整、變更”。根據(jù)2019年5月10日最新的《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》，項目核心信息包括但不限于項目名稱、合作內(nèi)容、總投資、運作方式、合作期限、回報機制、核心招標條件（也就是招標標的，如折現(xiàn)率、合理利潤率、建安費下浮率等）。從中可見，PPP項目的核心條件。

（七）加強對PPP項目實施方案的審核，通過實施方案審核的PPP項目，方可開展社會資本遴選。鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制，各級發(fā)展改革部門要嚴格審查實施方案主要內(nèi)容是否與經(jīng)批復(fù)的可行性研究報告、項目核準文件、備案信息相一致。對建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的PPP項目，可將實施方案納入可行性研究報告一并審核。

可行性論證及審查完成后，還需要審核PPP實施方案，從發(fā)改部門的角度看，就是看是否與可研報告、核準信息、備案信息一致。

（八）公開招標應(yīng)作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。招標文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準的PPP項目實施方案保持一致。

實施方案審核后，到了招投標階段，還要看招標文件是否與實施方案保持一致。邏輯很清晰：可研報告定的核心內(nèi)容，在實施方案和招標文件中要保持一致。

（九）按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“投資項目資本金對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。

強調(diào)了一遍《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）中的原話。

（十）PPP項目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴防地方政府債務(wù)風險。

回購資本金、承諾保底收益等方式，增加地方隱性債務(wù)的規(guī)定，這里就相對淡薄了，這方面財政的文件有更為詳細的規(guī)定。

（十一）嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱“在線平臺”）生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。

（十二）依托在線平臺建立全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，加強PPP項目管理和信息監(jiān)測。對于通過項目審批、核準或備案，以及可行性論證、實施方案審查的PPP項目，要通過平臺公開項目信息，實現(xiàn)全國PPP項目信息定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實時查詢等功能，便于社會資本、金融機構(gòu)等有關(guān)方面更好參與PPP項目。

（十三）全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺信息審核實行屬地管理，原則上由項目實施主體所在地同級發(fā)展改革部門審核項目單位填報的項目信息。各級發(fā)展改革部門要采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對PPP項目實施情況的監(jiān)督檢查。未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項目為不規(guī)范項目。

（十四）落實《政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進重大建設(shè)項目批準和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號）等要求，依托在線平臺，重點公開PPP項目的批準服務(wù)信息、批準結(jié)果信息、招標投標信息，以及施工、竣工等有關(guān)信息。

（十五）依照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》和本通知有關(guān)規(guī)定，加強PPP項目監(jiān)管。政府應(yīng)依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務(wù)。根據(jù)PPP項目合同約定，加強對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導致項目無法實施。依照規(guī)定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒。

（十六）指導監(jiān)督PPP咨詢機構(gòu)嚴格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2017年第9號），通過在線平臺履行法定備案義務(wù)、接受行業(yè)監(jiān)督管理。指導監(jiān)督PPP咨詢機構(gòu)資信評價工作，引導PPP咨詢機構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導有關(guān)方面通過充分競爭、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機構(gòu)。嚴禁通過設(shè)置“短名單”、“機構(gòu)庫”等方式限制社會資本方、金融機構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機構(gòu)。對PPP咨詢機構(gòu)不履行備案程序和違反合同服務(wù)、關(guān)聯(lián)回避、質(zhì)量追溯、反壟斷等規(guī)定，以及違反《政府投資條例》決策程序規(guī)定、咨詢或評估服務(wù)存在嚴重質(zhì)量問題影響項目決策實施的，要嚴格按照規(guī)定給予處罰。

各級發(fā)展改革部門要嚴格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項目管理制度，確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執(zhí)行。原有政策規(guī)定與本通知內(nèi)容不符的，以本通知為準。

結(jié)論：1、可行性研究報告是PPP項目的基礎(chǔ)。實踐中，存在兩個矛盾：（1）PPP項目的可研報告深度不如傳統(tǒng)項目，但卻是后續(xù)實施方案及PPP合同的依據(jù)，有些項目的PPP咨詢公司采用可研報告中估算的成本費用等數(shù)據(jù)計算IRR值，同時將IRR作為招標標的，如果可研報告中的估算數(shù)據(jù)不準確，那么未來將造成很多問題；（2）實施方案如果需要調(diào)整可研建設(shè)內(nèi)容、投資等，往往調(diào)整完畢后再去找發(fā)改部門走審批、核準等流程，使得發(fā)改部門的審批、核準流于形式。因此，加強可行性論證甚至加強可研報告的編制，是一步值得著力的點。

2、此外，相對于財政部的文件，發(fā)改委的文件思路清晰，繁簡得體，對法規(guī)和部門法的適用準確，尊重基本建設(shè)活動的規(guī)律和實質(zhì)要求。但該文只是從建設(shè)端進行規(guī)范，而PPP項目更重要的是未來長達幾十年的運營期，這些規(guī)范更重要。

國家發(fā)展改革委

2019年6月21日