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財(cái)金10號(hào)文[1]，與曾經(jīng)的國發(fā)[2014]43號(hào)文[2]、國辦發(fā)[2015]42號(hào)文[3]一樣，是具有劃時(shí)代意義的文件。可以說，財(cái)金10號(hào)文對(duì)PPP產(chǎn)生的重大影響，使其成為42號(hào)文定義下中國PPP發(fā)展的分水嶺。

（一）PPP期望功能的爭論

2015年42號(hào)文發(fā)布，確定了PPP功能為提質(zhì)增效、投資控債之后，寄予PPP期望功能的爭論，主要集中在PPP項(xiàng)目對(duì)于地方財(cái)政的開源抑或節(jié)流，還是二者兼有的觀點(diǎn)上。

片區(qū)開發(fā)相關(guān)類是主要被寄予開源增收希望的PPP項(xiàng)目類型，而其他領(lǐng)域則較多是被寄予節(jié)流節(jié)支希望的PPP項(xiàng)目類型。

（二）財(cái)金10號(hào)文的回應(yīng)

2019年財(cái)金10號(hào)文的頒布，主要是提出要求“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出（全文以紫色字體代表文件原文）”，對(duì)上述的PPP功能爭論是一個(gè)回應(yīng)。

——即，將PPP的功能主要定位在節(jié)流節(jié)支基礎(chǔ)上的提質(zhì)增效、投資控債功能上，而不是開源增收；從十余年以前開始的以土地出讓收入為主要收入來源的片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目，將不再適用于財(cái)金10號(hào)文所規(guī)范的PPP范圍。

在此基礎(chǔ)上，同時(shí)采取有力措施，控制PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)部分產(chǎn)生的財(cái)政支出責(zé)任，是10號(hào)文的另一核心用意。

（三）PPP應(yīng)只是有效補(bǔ)充

財(cái)金10號(hào)文落地之后，業(yè)內(nèi)專家也對(duì)此發(fā)表了重要的關(guān)鍵性觀點(diǎn)：隨著10號(hào)文對(duì)基金預(yù)算使用的收緊，間接設(shè)定了10號(hào)文下PPP模式可撬動(dòng)的新增投資規(guī)模。也就是說，PPP模式不應(yīng)成為地方政府拉動(dòng)投資的主要路徑，而只能是有效補(bǔ)充[4]。

很明顯，發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號(hào)文并不是財(cái)金10號(hào)文的延續(xù)或加強(qiáng)。

因?yàn)楸緛戆l(fā)改投資規(guī)1098號(hào)文對(duì)于PPP定義基礎(chǔ)，就與財(cái)金10號(hào)文不盡相同，所以也更談不上是什么10號(hào)文基礎(chǔ)上的又一個(gè)新的分水嶺。筆者認(rèn)為，1098號(hào)文應(yīng)當(dāng)被看作是努力嘗試建設(shè)一個(gè)新世界。

（一）1098號(hào)文延續(xù)國家PPP定義和定位

目前，42號(hào)文是公認(rèn)的國家層面PPP政策文件。其對(duì)于PPP的定義為，政府和社會(huì)資本合作模式即政府采取競(jìng)爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

42號(hào)文給出的PPP定義，可以看作是PPP的廣義定義。文件對(duì)于PPP功能的表述可以歸納為：提質(zhì)增效、投資增長、防控債務(wù)等。按文件所述，包括ABO[5]等現(xiàn)行的很多政府籌資方式，都可以納入PPP的領(lǐng)域范圍。

類似地，1098號(hào)文開篇述及“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性”，將投資增長和防控債務(wù)與PPP的投建管理和科學(xué)決策，進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，延續(xù)了42號(hào)文廣義PPP的功能表述。

（二）1098號(hào)文與部委狹義*PPP定義比較

1、財(cái)政部的PPP定義

一般認(rèn)為，財(cái)政部近年來關(guān)于PPP的最早定義，見于財(cái)金[2014]76號(hào)文[6]：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

*注：需要注意，部委制定的PPP文件的效力，是局限于該部委的分管工作范圍內(nèi)的，因此，本文將部委文件所規(guī)范的PPP定義，稱為PPP的狹義定義。

2、發(fā)改委的PPP定義

一般認(rèn)為，發(fā)改委關(guān)于PPP的定義，最早見于發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文[7]：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

盡管1098號(hào)文中并未重申P(guān)PP適用的定義，不過在2019年4月21日的發(fā)改委公號(hào)文章《什么是PPP模式？》中重申，“政府和社會(huì)資本合作，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系”，具體可參見新七公金融匯公號(hào)文章《發(fā)改委再提PPP定義：透露了哪些信息？》。

可以看到，發(fā)改委認(rèn)可的主要就是2724號(hào)文給出的PPP定義，只是如今少了“購買服務(wù)”一詞。

（一）2015年42號(hào)文對(duì)于PPP職能分工表述

“國務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。

“財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會(huì)保障、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系”。

這里應(yīng)當(dāng)注意的是，除42號(hào)文以外，在國家層面沒有其他文件對(duì)PPP進(jìn)行過明確的定義。不過，42號(hào)文既沒有全權(quán)授權(quán)任何部委PPP管理職能，也并未賦予任何部委新的管理職能。

也就是說，各個(gè)部委所制定的文件中對(duì)于PPP的相關(guān)規(guī)定，其效力是限于該部委原本所承擔(dān)的職能分工范圍內(nèi)。

（二）2019年政府工作報(bào)告重點(diǎn)分工中的表述

對(duì)于不同部委的分工，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作部門分工的意見（國發(fā)[2019]8號(hào)）》中是這樣要求的

• “合理擴(kuò)大有效投資。……創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例。（國家發(fā)展改革委牽頭）

• “用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。（國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、開發(fā)銀行等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

• “改革完善招投標(biāo)制度。（國家發(fā)展改革委牽頭）”

（一）狹義PPP規(guī)模遠(yuǎn)小于其他方式

截至2018年末，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫累計(jì)已開工項(xiàng)目投資額3.2萬億元。

考慮到進(jìn)入建設(shè)期、分期建設(shè)、融資可得性等多方面因素，業(yè)內(nèi)對(duì)實(shí)際固定資產(chǎn)投資額和到位融資額的估算方式差別很大。因此，得出的估算數(shù)據(jù)也相去甚遠(yuǎn)。

但總體上可以形成一定共識(shí)的觀點(diǎn)是：與地方政府債務(wù)余額18萬億和政府購買服務(wù)規(guī)模（參考開行棚改貸款3.9萬億）相比，差距仍然較大。這也反映出，廣泛存在的落地難與融資難，仍然困擾著PPP參與各方。

（數(shù)據(jù)來源見尾注[8][9]）

（二）PPP困境源于可行性不足

回顧2014年之后處于推廣階段PPP的發(fā)展，同在其之前30年試點(diǎn)階段的PPP項(xiàng)目相比，不能否認(rèn)確實(shí)總體上還是顯得較為成功的。一種合理的解釋是，項(xiàng)目利潤水平總體上大于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)狀況。

但依然應(yīng)該看到，盡管近幾年的這里的法制和金融環(huán)境有著顯著的進(jìn)步，但遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目平均利潤空間的下降速度。

PPP具有投資控債提質(zhì)增效的功能，但基本上不具備大幅盈利的可能，也沒有顯著的扭虧為盈功效。事實(shí)上，適宜以PPP模式來實(shí)施的市政公用事業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)等，顯然都不是什么高利潤率的行業(yè)，其他微利或無利行業(yè)則更是如此。

而在使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目逐漸趨于被挖掘殆盡后，在剩余90%的政府付費(fèi)占比或多或少的PPP項(xiàng)目中，基于營利性缺失，再加上財(cái)承空間壓力，最終就是利潤空間受到嚴(yán)重的壓榨。于是，不符合客觀實(shí)施條件的PPP項(xiàng)目大量出現(xiàn)。

可以說，PPP困境源于項(xiàng)目根本上的可行性不足。

（三）1098號(hào)文直指項(xiàng)目可行性

1098號(hào)文前兩章強(qiáng)調(diào)：

• “所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。

• “PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。

• “未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”。

同時(shí)，文件明確PPP項(xiàng)目可行性論證的內(nèi)容包括：

• “經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面；

• “政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，是否適宜采用PPP模式”。

正如投融資專家尹昱文章所述

PPP項(xiàng)目的落地難，是因?yàn)橛行╉?xiàng)目既未從投資者角度審慎論證項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性，也沒有從貸款銀行角度嚴(yán)格論證融資可行性，造成項(xiàng)目對(duì)投資者和貸款銀行都缺乏吸引力。

……因此，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的投資可行性論證，去偽存真、去粗取精，優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的投資簽約和融資到位不會(huì)是件難事[10]。

注：1098號(hào)文原文并沒有特別地將“可行性論證和審查”程序嚴(yán)格分開表述，七公僅按照字面理解將后者側(cè)重理解為審核程序。

（一）PPP分回報(bào)機(jī)制適用條例的爭論

《政府投資條例》頒布后，業(yè)內(nèi)對(duì)于該條例和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》要求的審核備程序與PPP按回報(bào)機(jī)制劃分的使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類型對(duì)應(yīng)關(guān)系，提出了很多爭論。

雖然，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號(hào)）早有規(guī)定：

• “對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制。

• “對(duì)于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府只審批資金申請(qǐng)報(bào)告”

即已經(jīng)形成了相對(duì)成型的審核備體系。

但是，業(yè)內(nèi)多有觀點(diǎn)指出，2004年國發(fā)20號(hào)文述及的“企業(yè)使用政府補(bǔ)助”，與十年后的2014年財(cái)金113號(hào)文中《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》述及的政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目中的“政府付費(fèi)”部分，含義不盡相同。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，一般來說，后者“政府付費(fèi)”部分，在符合績效考核等的條件下，將會(huì)覆蓋PPP項(xiàng)目中使用者付費(fèi)（如有）不足以滿足項(xiàng)目成本回收和合理回報(bào)的全部缺口，在沒有政府直接出資責(zé)任情況下，政府仍將承擔(dān)相對(duì)剛性的支出責(zé)任，而實(shí)質(zhì)上成為“企業(yè)投資、政府支付”的項(xiàng)目。

這將有可能促使采取按照政府投資項(xiàng)目審批程序比起“僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)”更加公允和有效。

（二）投資主管部門對(duì)于PPP項(xiàng)目的分類

1、經(jīng)營性項(xiàng)目

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

2、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。

要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

3、非經(jīng)營性項(xiàng)目

對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文）

（三）立項(xiàng)決策程序的新趨勢(shì)

雖然審核備程序本身毫無爭議，但審/核/備的路徑選擇，會(huì)給項(xiàng)目運(yùn)作帶來巨大的差異。

客觀上說，對(duì)于適用備案程序的一般性的企業(yè)投資項(xiàng)目，“項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)（國發(fā)[2004]20號(hào)文）”，例如某公司新建胡椒面生產(chǎn)項(xiàng)目，投資主管部門對(duì)于項(xiàng)目可行性分析論證方面是不怎關(guān)注的。

PPP項(xiàng)目所面臨的局面可能是：

• 如果把企業(yè)全投資的PPP項(xiàng)目完全列為政府投資項(xiàng)目，從而走審批程序，會(huì)遇到大部分PPP項(xiàng)目在初始階段“貌似企業(yè)投資”的尷尬；

• 如果把企業(yè)先期全部投資的PPP項(xiàng)目完全列為企業(yè)投資項(xiàng)目，會(huì)遇到實(shí)質(zhì)上最終穿透結(jié)果（除使用者付費(fèi)外）是財(cái)政支付的窘?jīng)r，而且在很多情形中，財(cái)政支出責(zé)任明顯是占主要比重的。

因此，結(jié)合條例和1098號(hào)文來看，即對(duì)于PPP項(xiàng)目，可能將呈現(xiàn)出一種新的立項(xiàng)決策程序的趨勢(shì)：

——即對(duì)于大型項(xiàng)目（例如PPP項(xiàng)目），在審/核/備的劃分基礎(chǔ)上，考慮到這種項(xiàng)目不屬于政府直接投資項(xiàng)目，但卻涉及巨額財(cái)政資金的使用。因而在項(xiàng)目決策到開工前，設(shè)置了“可行性論證和審查”的環(huán)節(jié)，并且將全部項(xiàng)目決策程序統(tǒng)一到方案審核、變更控制、招投標(biāo)、防控債務(wù)、平臺(tái)管理等方面更加嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)上來，正如下文將會(huì)看到的。

（一）變更審核程序

1098號(hào)文要求“實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：

1. 項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；

2. 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；

3. 項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；

4. 項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%”，對(duì)PPP項(xiàng)目適用了更加嚴(yán)格的投資管理程序。

（二）實(shí)施方案審核

1098號(hào)文要求“加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，通過實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會(huì)資本遴選”。

（三）社會(huì)資本遴選

1098號(hào)文要求“公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會(huì)資本的主要方式”。

（四）資本金制度執(zhí)行

對(duì)于資本金制度，1098號(hào)文件要求“按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，‘投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回’。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題”。

有些學(xué)者據(jù)此猜測(cè)“不再進(jìn)行資本金穿透審核”，七公傾向于“投資主管部門未提及資本金穿透審核”的表述方式。

（五）隱性債務(wù)防范

在防控債務(wù)方面，1098號(hào)文件要求“PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

（六）監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理

1098號(hào)文要求，“除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（以下簡稱‘在線平臺(tái)’）生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理。……未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目”。

至此，從投資主管部門的角度來看，項(xiàng)目決策程序履行、變更控制、實(shí)施方案審核、社會(huì)資本遴選、資本金制度執(zhí)行、防范隱性債務(wù)、平臺(tái)統(tǒng)一管理，完整地構(gòu)成了對(duì)于廣義PPP項(xiàng)目適用的更加嚴(yán)格的投資管理程序架構(gòu)。

行文至此，終于，我們的關(guān)注焦點(diǎn)還是回到那個(gè)既嚴(yán)肅、又眼熟的問題：項(xiàng)目庫平臺(tái)管理之間的關(guān)系是怎樣的？

（一）166號(hào)文入庫約束指向支出責(zé)任

按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》財(cái)金[2015]166號(hào)的規(guī)定：

“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任”

即：按照166號(hào)文件要求PPP項(xiàng)目，必須進(jìn)入財(cái)政PPP庫，否則不得安排財(cái)政支出責(zé)任。

不過，這個(gè)約束并沒有覆蓋全部廣義PPP項(xiàng)目。

因?yàn)椋凑兆置嬉馑紒砝斫猓?strong>不需要財(cái)政支出責(zé)任的是否不必入財(cái)政PPP庫呢？這個(gè)文件沒有規(guī)定。

未按照166號(hào)文件要求PPP項(xiàng)目，是否不必入財(cái)政PPP庫，而可以像常見的采購工程和購買服務(wù)項(xiàng)目那樣安排支出責(zé)任呢？這個(gè)也沒有文件規(guī)定。

（二）投資主管部門約束指向開工建設(shè)

1098號(hào)文的規(guī)定，“未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目”，即：不納入監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理，不可以開工建設(shè)。

這個(gè)要求顯然更嚴(yán)厲些。因?yàn)椴还苁遣皇切枰?cái)政支出，絕大部分還是要新建（改擴(kuò)建）的；或者反過來講，不需要新建和補(bǔ)貼的TOT類項(xiàng)目，直接走國資的程序就好，不必須走PPP這么麻煩，除非是超出資產(chǎn)經(jīng)營全周期價(jià)值轉(zhuǎn)讓而需要政府后續(xù)另外支付補(bǔ)貼等情形。

另一方面，即使不是PPP項(xiàng)目，不需要納入項(xiàng)目庫管理，但新建項(xiàng)目也還是必須要履行項(xiàng)目的立項(xiàng)程序而納入管理的，所以1098號(hào)文的要求顯然范圍更廣泛一些。

注：說到這里，貌似將來有可能又會(huì)多一個(gè)庫：國資委PPP庫。存量PPP項(xiàng)目不涉及新建和補(bǔ)貼的，走國資的程序就好。可以把這個(gè)庫與發(fā)改的庫視為存在實(shí)質(zhì)性互補(bǔ)的概念。當(dāng)然，這個(gè)想法目前還純粹只是筆者的腦補(bǔ)。

（三）1098號(hào)文力圖建設(shè)一個(gè)新世界

然后問題來了。

如果符合投資主管部門標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目（比如稱為特許或者授權(quán)經(jīng)營），未按照166號(hào)文件要求的PPP項(xiàng)目在納入了投資主管部門管理以后，可否安排財(cái)政支出責(zé)任呢？這個(gè)目前也沒有文件規(guī)定。

這種情形，在我們近年看到的類PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)中，可以經(jīng)常遇到。雖然這類項(xiàng)目信息尚不如入庫項(xiàng)目那樣完善，但仍能夠進(jìn)行合理的推測(cè)：這些類PPP項(xiàng)目，應(yīng)該是已經(jīng)履行了立項(xiàng)程序；因?yàn)椴徽撌欠馪PP了，立項(xiàng)程序都還是要履行的。

筆者以為，不同的部門之間的關(guān)系，更像同一個(gè)球隊(duì)的前鋒、后衛(wèi)與守門員。他們確實(shí)存在一定的競(jìng)爭：會(huì)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，比著誰能夠發(fā)揮更大的作用；而不會(huì)選擇亂傳球或把球往自家門里踢。

所以對(duì)于一些情形，不應(yīng)該首先做狹隘的理解或判斷。

Ref：

[1]財(cái)金10號(hào)文：關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金[2019]10號(hào)）

[2]43號(hào)文：國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)[2014]43號(hào)）

[3]42號(hào)文：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)[2015]42號(hào)文）

[4]摘選內(nèi)容出處：

https://mp.weixin.qq.com/s/3nfcH3GZfO7-K6kTqlMxTA

[5]較多觀點(diǎn)認(rèn)為，授權(quán)經(jīng)營模式（ABO）系北京市首創(chuàng)，2016年北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，提出了授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營（Operate）的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

[6]財(cái)金[2014]76號(hào)文：關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金[2014]76號(hào)）

[7]發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文：國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）

[8]《財(cái)政部發(fā)布中國2018年地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》https://mp.weixin.qq.com/s/YmqfgmEvPQYhSoyiyBkJnQ

[9]http://finance.sina.com.cn/money/bond/market/2018-07-18/doc-ihfnsvza1833380.shtml

[10]尹昱|回歸投融資屬性，PPP發(fā)展進(jìn)入新階段，文章來源：https://mp.weixin.qq.com/s/RWLSWn3vypEzuHZl-YUgJA