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權(quán)威解讀！自然資源部規(guī)劃許可和用地審批改革意味著啥

2019-09-24 來源：中國自然資源報

近日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），通過“3個合并”“1個簡化”，對現(xiàn)行用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可審批流程進行改革，進一步完善便民利企措施。就如何理解和落實《通知》，讓市場主體和廣大群眾分享改革紅利，自然資源部國土空間用途管制司負責人對此進行了解讀。

 

一類事項一個部門統(tǒng)籌，一個階段同類事項合并

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批與廣大企業(yè)和群眾利益直接相關(guān)。在部國土空間用途管制司負責人看來，《通知》出臺基于兩大背景：一是根據(jù)中央深化黨和國家機構(gòu)改革的要求，推動各項改革落實落細落地；二是國家正在建立國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一所有國土空間用途管制。
　　該負責人介紹，機構(gòu)改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批分別由“兩個部門”（原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門），依據(jù)“兩部法律”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》）、兩類規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃），按照“兩套程序”辦理，存在同類事項多頭審批、重復審查、交叉審查、流程復雜等問題，增加了企業(yè)和群眾的負擔，影響了投資落地的效率。
　　黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確要求“優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”“營造良好營商環(huán)境”“推進‘多規(guī)合一’，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”，為這項改革創(chuàng)造了條件。今年5月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，“以‘多規(guī)合一’為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動‘多審合一’‘ 多證合一’”，為推進改革指明了方向。
　　該負責人表示，改革要按照“一類事項一個部門統(tǒng)籌、一個階段同類事項合并”的要求，合并審批、優(yōu)化流程、簡化材料，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，推動規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，扎實體現(xiàn)深化黨和國家機構(gòu)改革的實際成效。
　　一類事項一個部門統(tǒng)籌，是根據(jù)深化黨和國家機構(gòu)改革要求，將機構(gòu)改革前分別由原國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪部門負責的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批及相關(guān)測繪業(yè)務，歸口到自然資源部門統(tǒng)一管理，不再讓行政相對人多頭申請、多次跑路。
　　一個階段同類事項合并，是根據(jù)深化“放管服”改革要求，把建設(shè)項目審批流程涉及自然資源管理的事項分為4個階段（立項、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗收、不動產(chǎn)登記），對同一個階段的同類審批事項，合并為一個審批事項，不再讓多個主管部門多頭審批、多次發(fā)證。

合并規(guī)劃選址和用地預審

　　此次流程再造，首先對規(guī)劃選址和用地預審進行了合并。
　　為什么要進行合并？
　　該負責人表示，規(guī)劃選址和用地預審都處于建設(shè)項目的立項階段，是投資主管部門批準、核準建設(shè)項目的前置條件，在功能上雖然各有側(cè)重，但都具有確定建設(shè)項目選址位置、用地面積等方面的作用。機構(gòu)改革前，建設(shè)單位需要到兩個部門分別辦理審批手續(xù)，涉及審批層級不一致的，還可能出現(xiàn)拉長審批周期、審查意見不一致等問題。
　　對審批權(quán)限不一致的問題，此次改革按照“在政府部門內(nèi)部解決，不增加市場主體負擔”的要求，對用地預審權(quán)限在自然資源部但規(guī)劃選址權(quán)限在地方的項目，由自然資源部通過用地預審后，地方自然資源主管部門確定最終的規(guī)劃選址，核發(fā)建設(shè)項目用地預審與選址意見書。
　　“此前，由于建設(shè)項目避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等原因，規(guī)劃選址的初始位置往往會根據(jù)用地預審結(jié)果進行調(diào)整。這次改革解決了原城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門在項目選址上協(xié)調(diào)不夠的問題。”該負責人說。
　　同時，對用地預審權(quán)限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門根據(jù)本省實際情況，確定建設(shè)項目用地預審與選址意見書辦理的層級和權(quán)限。“確定層級，是指可以將審批權(quán)限下放到市，有條件的也可以下放到區(qū)、縣；確定權(quán)限，是指可以根據(jù)項目類型來決定哪些由省里審批，哪些由市以及區(qū)、縣來審批。我們沒有統(tǒng)一規(guī)定下放的具體層級和權(quán)限，就是考慮到不同地方的情況千差萬別，不能簡單地‘一刀切’。”該負責人強調(diào)。
　　2016年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預審和用地審查的通知》提出，“適當縮小用地預審范圍”。《通知》進一步明確，對使用已經(jīng)依法批準的建設(shè)用地進行建設(shè)的項目，不再辦理用地預審。該負責人表示，這一改革縮短了使用存量建設(shè)用地的立項審批周期，有利于鼓勵地方消化存量建設(shè)用地，節(jié)約集約利用土地資源。

合并建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準書

　　建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準書由原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國土資源部門分別依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》核發(fā)，此次改革對兩者進行了合并。
　　對于合并的原因，該負責人表示，兩者盡管依據(jù)有所不同，但均體現(xiàn)政府對行政相對人的監(jiān)管關(guān)系，所處階段相同、內(nèi)容相近，具備合并的條件。而與此相關(guān)的劃撥決定書、土地出讓合同體現(xiàn)的是土地所有者與使用者之間的土地使用權(quán)讓渡關(guān)系。因此，《通知》將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準書合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，保留劃撥決定書和土地出讓合同，在程序上實行同步辦理。
　　對于劃撥用地的項目，機構(gòu)改革前，建設(shè)單位要先申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證，取得以后才能申請用地，經(jīng)縣級以上政府批準后，由原國土資源部門劃撥土地。機構(gòu)改革和《通知》印發(fā)后，對符合劃撥用地目錄的，建設(shè)單位只需向市、縣自然資源部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，經(jīng)有建設(shè)用地批準權(quán)的政府批準后，同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書。對使用存量建設(shè)用地的，將大幅壓縮審批周期，提高審批效率。
　　對于出讓土地的項目，機構(gòu)改革前，原國土資源部門要先向原規(guī)劃部門取得出讓地塊的規(guī)劃條件，再向地方政府報批供地方案，供地方案批準后頒發(fā)建設(shè)用地批準書。規(guī)劃條件的取得，成了一個額外的審批環(huán)節(jié)，拉長了審批周期。在簽訂出讓合同以后，建設(shè)單位還要拿合同和有關(guān)文件到原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門去領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。機構(gòu)改革后，出讓地塊的規(guī)劃條件取得已經(jīng)成為自然資源主管部門內(nèi)部事項，出讓土地的審批環(huán)節(jié)得到了簡化。因此，出于減輕行政相對人負擔的考慮，《通知》明確建設(shè)單位在簽訂出讓合同后，市、縣自然資源主管部門直接向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不需要再由建設(shè)單位持相關(guān)文件和合同領(lǐng)取。
　　對于新的證書，該負責人解釋說，新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證增加了原建設(shè)用地批準書的內(nèi)容，實現(xiàn)了用地審批與規(guī)劃許可的實質(zhì)合并。“批準用地機關(guān)”是指有權(quán)批準該項建設(shè)用地的人民政府，“批準用地文號”是指批準該項建設(shè)用地的文號，“土地取得方式”是根據(jù)項目類型分別填寫“劃撥”或“出讓”。

多測整合、多驗合一

　　此次改革的一大亮點是“多測整合、多驗合一”。對于這項改革，該負責人稱主要是對目前建設(shè)項目審批中測繪事項存在的問題出發(fā)的。
　　“目前建設(shè)項目審批中測繪事項存在的問題有：標準不統(tǒng)一，不同部門制定了大約有5~6項不同的測繪標準；多頭測繪、重復測繪，從立項、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗收、不動產(chǎn)登記，各階段涉及測繪事項較多，約有15項；各審批主體對測繪成果不共享。”該負責人說。
　　對于多測整合，有些人認為是要把所有的測繪合并成一個。對此，該負責人解釋說，根據(jù)“一個階段同類事項合并”的要求，《通知》是將同一個階段橫向的多項測繪業(yè)務合并，而不是要縱向地去合并不同階段的測繪業(yè)務。“目的是按照同一審批階段、同一審批主體、同一審批活動開展一次測繪的原則，從技術(shù)上統(tǒng)一標準，避免重復測繪、多頭測繪，從政策上強化測繪成果共享，強化各審批主體對測繪成果的共享利用，實現(xiàn)對同一標的物只測一次、提供一次測繪數(shù)據(jù)的目標。”該負責人強調(diào)。
　　對于多驗合一，《通知》從方便行政相對人的角度，簡化竣工驗收審查事項，要求在建設(shè)項目竣工驗收階段，將自然資源主管部門負責的規(guī)劃核實、土地核驗、不動產(chǎn)測繪等合并為一個驗收事項，這樣也節(jié)約了行政成本。

上下聯(lián)動推動改革落地見效

　　改革后，將會帶來哪些成效？該負責人說，一方面，可以便民利企，優(yōu)化營商環(huán)境。改革后，同一階段的一個事項只需跑一個部門，提供一套材料，審批要件大大簡化，甚至很多可以信息共享的材料不需提供，降低了企業(yè)和群眾的經(jīng)濟成本和時間成本。另一方面，可以提高效率，減少行政資源浪費。該負責人表示，過去同類事項兩個部門辦理，多頭審查，大大浪費了相對人的時間，同時也大大浪費了行政資源。
　　改革需要上下聯(lián)動才能取得良好的效果。地方自然資源主管部門應如何落實改革要求？該負責人從6個方面進行了解析。
　　首先，要強化改革意識。推進規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”是一次自我革命，各級自然資源主管部門要從深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、便民利企等方面深刻認識這項改革的重要意義。要結(jié)合本地實際大膽改革創(chuàng)新，只要符合法律法規(guī)精神，有利于優(yōu)化營商環(huán)境，有利于便民利企的措施都可以大膽地試，待積累豐富實踐樣本后再上升為全國性政策。
　　其次，要制定實施細則。考慮到不同地方的差異性，《通知》只明確了改革的思路、方向和原則性規(guī)定，對地方負責的具體事項沒有統(tǒng)一規(guī)定，需要結(jié)合實際進一步細化。
　　第三，要加強內(nèi)部整合。現(xiàn)在有關(guān)職責已經(jīng)統(tǒng)一到一個部門，在自然資源部門內(nèi)部也要統(tǒng)一，要歸口辦理，一個口子進、一個口子出，不能再多頭審批，由外到內(nèi)都要全面提高效率。
　　第四，要對現(xiàn)有審批程序、要件等進行全面清理。各地要清理涉及的辦事指南、申請表單、申報材料清單等，既要簡化、規(guī)范，也要標準化，做到公開透明、一目了然、方便查詢。
　　第五，要推進信息共享。地方自然資源主管部門要主動協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行政府內(nèi)部信息共享。比如能從市場監(jiān)管、公安等部門獲取的信息，就不再要求相對人提供，我們的審批結(jié)果也要主動給相關(guān)部門提供，便于相關(guān)部門改進服務、便民利企。
　　最后，要運用現(xiàn)代技術(shù)手段，提高辦理便捷度。要加強信息化建設(shè)。目前在自然資源部層面，除涉密項目外，用地報批事項已實現(xiàn)網(wǎng)絡遠程報送，無需相對人現(xiàn)場報送，具備條件的地方也應抓緊推行。同時，還要積極通過互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等手段，方便相對人在線辦理和查詢。各地要按照統(tǒng)一的格式標準印制證書、免費核發(fā)，同時要大力推進電子證照，更好地方便群眾辦事。
　　“社會公眾對這項改革充滿了期待，但改革的效果需要在實踐中體現(xiàn)。自然資源部會及時跟蹤改革的進程，評估改革的效果，進一步研究梳理，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，確保真正達到便民利企、優(yōu)化營商環(huán)境、降低制度性交易成本、減少行政資源浪費的效果。”