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權(quán)威解讀！自然資源部規(guī)劃許可和用地審批改革意味著啥

2019-09-24 來(lái)源：中國(guó)自然資源報(bào)

近日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），通過(guò)“3個(gè)合并”“1個(gè)簡(jiǎn)化”，對(duì)現(xiàn)行用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可審批流程進(jìn)行改革，進(jìn)一步完善便民利企措施。就如何理解和落實(shí)《通知》，讓市場(chǎng)主體和廣大群眾分享改革紅利，自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

 

一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌，一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批與廣大企業(yè)和群眾利益直接相關(guān)。在部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人看來(lái)，《通知》出臺(tái)基于兩大背景：一是根據(jù)中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的要求，推動(dòng)各項(xiàng)改革落實(shí)落細(xì)落地；二是國(guó)家正在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一所有國(guó)土空間用途管制。
　　該負(fù)責(zé)人介紹，機(jī)構(gòu)改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批分別由“兩個(gè)部門”（原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國(guó)土資源部門），依據(jù)“兩部法律”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》）、兩類規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃），按照“兩套程序”辦理，存在同類事項(xiàng)多頭審批、重復(fù)審查、交叉審查、流程復(fù)雜等問(wèn)題，增加了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，影響了投資落地的效率。
　　黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確要求“優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”“營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境”“推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”，為這項(xiàng)改革創(chuàng)造了條件。今年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》指出，“以‘多規(guī)合一’為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)‘多審合一’‘ 多證合一’”，為推進(jìn)改革指明了方向。
　　該負(fù)責(zé)人表示，改革要按照“一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌、一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并”的要求，合并審批、優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化材料，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，推動(dòng)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，扎實(shí)體現(xiàn)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際成效。
　　一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌，是根據(jù)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要求，將機(jī)構(gòu)改革前分別由原國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測(cè)繪部門負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批及相關(guān)測(cè)繪業(yè)務(wù)，歸口到自然資源部門統(tǒng)一管理，不再讓行政相對(duì)人多頭申請(qǐng)、多次跑路。
　　一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并，是根據(jù)深化“放管服”改革要求，把建設(shè)項(xiàng)目審批流程涉及自然資源管理的事項(xiàng)分為4個(gè)階段（立項(xiàng)、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記），對(duì)同一個(gè)階段的同類審批事項(xiàng)，合并為一個(gè)審批事項(xiàng)，不再讓多個(gè)主管部門多頭審批、多次發(fā)證。

合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審

　　此次流程再造，首先對(duì)規(guī)劃選址和用地預(yù)審進(jìn)行了合并。
　　為什么要進(jìn)行合并？
　　該負(fù)責(zé)人表示，規(guī)劃選址和用地預(yù)審都處于建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，是投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的前置條件，在功能上雖然各有側(cè)重，但都具有確定建設(shè)項(xiàng)目選址位置、用地面積等方面的作用。機(jī)構(gòu)改革前，建設(shè)單位需要到兩個(gè)部門分別辦理審批手續(xù)，涉及審批層級(jí)不一致的，還可能出現(xiàn)拉長(zhǎng)審批周期、審查意見(jiàn)不一致等問(wèn)題。
　　對(duì)審批權(quán)限不一致的問(wèn)題，此次改革按照“在政府部門內(nèi)部解決，不增加市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)”的要求，對(duì)用地預(yù)審權(quán)限在自然資源部但規(guī)劃選址權(quán)限在地方的項(xiàng)目，由自然資源部通過(guò)用地預(yù)審后，地方自然資源主管部門確定最終的規(guī)劃選址，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書。
　　“此前，由于建設(shè)項(xiàng)目避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等原因，規(guī)劃選址的初始位置往往會(huì)根據(jù)用地預(yù)審結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。這次改革解決了原城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門在項(xiàng)目選址上協(xié)調(diào)不夠的問(wèn)題。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。
　　同時(shí)，對(duì)用地預(yù)審權(quán)限在省級(jí)以下自然資源主管部門的，由省級(jí)自然資源主管部門根據(jù)本省實(shí)際情況，確定建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書辦理的層級(jí)和權(quán)限。“確定層級(jí)，是指可以將審批權(quán)限下放到市，有條件的也可以下放到區(qū)、縣；確定權(quán)限，是指可以根據(jù)項(xiàng)目類型來(lái)決定哪些由省里審批，哪些由市以及區(qū)、縣來(lái)審批。我們沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定下放的具體層級(jí)和權(quán)限，就是考慮到不同地方的情況千差萬(wàn)別，不能簡(jiǎn)單地‘一刀切’。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。
　　2016年原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》提出，“適當(dāng)縮小用地預(yù)審范圍”。《通知》進(jìn)一步明確，對(duì)使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審。該負(fù)責(zé)人表示，這一改革縮短了使用存量建設(shè)用地的立項(xiàng)審批周期，有利于鼓勵(lì)地方消化存量建設(shè)用地，節(jié)約集約利用土地資源。

合并建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書

　　建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書由原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、原國(guó)土資源部門分別依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》核發(fā)，此次改革對(duì)兩者進(jìn)行了合并。
　　對(duì)于合并的原因，該負(fù)責(zé)人表示，兩者盡管依據(jù)有所不同，但均體現(xiàn)政府對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管關(guān)系，所處階段相同、內(nèi)容相近，具備合并的條件。而與此相關(guān)的劃撥決定書、土地出讓合同體現(xiàn)的是土地所有者與使用者之間的土地使用權(quán)讓渡關(guān)系。因此，《通知》將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，保留劃撥決定書和土地出讓合同，在程序上實(shí)行同步辦理。
　　對(duì)于劃撥用地的項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)改革前，建設(shè)單位要先申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，取得以后才能申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)后，由原國(guó)土資源部門劃撥土地。機(jī)構(gòu)改革和《通知》印發(fā)后，對(duì)符合劃撥用地目錄的，建設(shè)單位只需向市、縣自然資源部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，經(jīng)有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后，同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書。對(duì)使用存量建設(shè)用地的，將大幅壓縮審批周期，提高審批效率。
　　對(duì)于出讓土地的項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)改革前，原國(guó)土資源部門要先向原規(guī)劃部門取得出讓地塊的規(guī)劃條件，再向地方政府報(bào)批供地方案，供地方案批準(zhǔn)后頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。規(guī)劃條件的取得，成了一個(gè)額外的審批環(huán)節(jié)，拉長(zhǎng)了審批周期。在簽訂出讓合同以后，建設(shè)單位還要拿合同和有關(guān)文件到原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門去領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。機(jī)構(gòu)改革后，出讓地塊的規(guī)劃條件取得已經(jīng)成為自然資源主管部門內(nèi)部事項(xiàng)，出讓土地的審批環(huán)節(jié)得到了簡(jiǎn)化。因此，出于減輕行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的考慮，《通知》明確建設(shè)單位在簽訂出讓合同后，市、縣自然資源主管部門直接向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不需要再由建設(shè)單位持相關(guān)文件和合同領(lǐng)取。
　　對(duì)于新的證書，該負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證增加了原建設(shè)用地批準(zhǔn)書的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了用地審批與規(guī)劃許可的實(shí)質(zhì)合并。“批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)”是指有權(quán)批準(zhǔn)該項(xiàng)建設(shè)用地的人民政府，“批準(zhǔn)用地文號(hào)”是指批準(zhǔn)該項(xiàng)建設(shè)用地的文號(hào)，“土地取得方式”是根據(jù)項(xiàng)目類型分別填寫“劃撥”或“出讓”。

多測(cè)整合、多驗(yàn)合一

　　此次改革的一大亮點(diǎn)是“多測(cè)整合、多驗(yàn)合一”。對(duì)于這項(xiàng)改革，該負(fù)責(zé)人稱主要是對(duì)目前建設(shè)項(xiàng)目審批中測(cè)繪事項(xiàng)存在的問(wèn)題出發(fā)的。
　　“目前建設(shè)項(xiàng)目審批中測(cè)繪事項(xiàng)存在的問(wèn)題有：標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同部門制定了大約有5~6項(xiàng)不同的測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)；多頭測(cè)繪、重復(fù)測(cè)繪，從立項(xiàng)、用地和工程規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記，各階段涉及測(cè)繪事項(xiàng)較多，約有15項(xiàng)；各審批主體對(duì)測(cè)繪成果不共享。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。
　　對(duì)于多測(cè)整合，有些人認(rèn)為是要把所有的測(cè)繪合并成一個(gè)。對(duì)此，該負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，根據(jù)“一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并”的要求，《通知》是將同一個(gè)階段橫向的多項(xiàng)測(cè)繪業(yè)務(wù)合并，而不是要縱向地去合并不同階段的測(cè)繪業(yè)務(wù)。“目的是按照同一審批階段、同一審批主體、同一審批活動(dòng)開(kāi)展一次測(cè)繪的原則，從技術(shù)上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)測(cè)繪、多頭測(cè)繪，從政策上強(qiáng)化測(cè)繪成果共享，強(qiáng)化各審批主體對(duì)測(cè)繪成果的共享利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)同一標(biāo)的物只測(cè)一次、提供一次測(cè)繪數(shù)據(jù)的目標(biāo)。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。
　　對(duì)于多驗(yàn)合一，《通知》從方便行政相對(duì)人的角度，簡(jiǎn)化竣工驗(yàn)收審查事項(xiàng)，要求在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，將自然資源主管部門負(fù)責(zé)的規(guī)劃核實(shí)、土地核驗(yàn)、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪等合并為一個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng)，這樣也節(jié)約了行政成本。

上下聯(lián)動(dòng)推動(dòng)改革落地見(jiàn)效

　　改革后，將會(huì)帶來(lái)哪些成效？該負(fù)責(zé)人說(shuō)，一方面，可以便民利企，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。改革后，同一階段的一個(gè)事項(xiàng)只需跑一個(gè)部門，提供一套材料，審批要件大大簡(jiǎn)化，甚至很多可以信息共享的材料不需提供，降低了企業(yè)和群眾的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。另一方面，可以提高效率，減少行政資源浪費(fèi)。該負(fù)責(zé)人表示，過(guò)去同類事項(xiàng)兩個(gè)部門辦理，多頭審查，大大浪費(fèi)了相對(duì)人的時(shí)間，同時(shí)也大大浪費(fèi)了行政資源。
　　改革需要上下聯(lián)動(dòng)才能取得良好的效果。地方自然資源主管部門應(yīng)如何落實(shí)改革要求？該負(fù)責(zé)人從6個(gè)方面進(jìn)行了解析。
　　首先，要強(qiáng)化改革意識(shí)。推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”是一次自我革命，各級(jí)自然資源主管部門要從深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、便民利企等方面深刻認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的重要意義。要結(jié)合本地實(shí)際大膽改革創(chuàng)新，只要符合法律法規(guī)精神，有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有利于便民利企的措施都可以大膽地試，待積累豐富實(shí)踐樣本后再上升為全國(guó)性政策。
　　其次，要制定實(shí)施細(xì)則。考慮到不同地方的差異性，《通知》只明確了改革的思路、方向和原則性規(guī)定，對(duì)地方負(fù)責(zé)的具體事項(xiàng)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化。
　　第三，要加強(qiáng)內(nèi)部整合。現(xiàn)在有關(guān)職責(zé)已經(jīng)統(tǒng)一到一個(gè)部門，在自然資源部門內(nèi)部也要統(tǒng)一，要?dú)w口辦理，一個(gè)口子進(jìn)、一個(gè)口子出，不能再多頭審批，由外到內(nèi)都要全面提高效率。
　　第四，要對(duì)現(xiàn)有審批程序、要件等進(jìn)行全面清理。各地要清理涉及的辦事指南、申請(qǐng)表單、申報(bào)材料清單等，既要簡(jiǎn)化、規(guī)范，也要標(biāo)準(zhǔn)化，做到公開(kāi)透明、一目了然、方便查詢。
　　第五，要推進(jìn)信息共享。地方自然資源主管部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行政府內(nèi)部信息共享。比如能從市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門獲取的信息，就不再要求相對(duì)人提供，我們的審批結(jié)果也要主動(dòng)給相關(guān)部門提供，便于相關(guān)部門改進(jìn)服務(wù)、便民利企。
　　最后，要運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，提高辦理便捷度。要加強(qiáng)信息化建設(shè)。目前在自然資源部層面，除涉密項(xiàng)目外，用地報(bào)批事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程報(bào)送，無(wú)需相對(duì)人現(xiàn)場(chǎng)報(bào)送，具備條件的地方也應(yīng)抓緊推行。同時(shí)，還要積極通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP等手段，方便相對(duì)人在線辦理和查詢。各地要按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)印制證書、免費(fèi)核發(fā)，同時(shí)要大力推進(jìn)電子證照，更好地方便群眾辦事。
　　“社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)改革充滿了期待，但改革的效果需要在實(shí)踐中體現(xiàn)。自然資源部會(huì)及時(shí)跟蹤改革的進(jìn)程，評(píng)估改革的效果，進(jìn)一步研究梳理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決，確保真正達(dá)到便民利企、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、降低制度性交易成本、減少行政資源浪費(fèi)的效果。”