在《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)文件試行有效期過期近2年之后，財政部終于推出了修訂稿征求意見，這在目前官方定調(diào)PPP“行穩(wěn)致遠、規(guī)范發(fā)展”的大背景下，尤為重要。縱觀修訂稿全文，操作思路和細節(jié)產(chǎn)生了較大較多的變化，甚至有了一定的突破。下面我僅以本人的經(jīng)驗對條款進行解讀，同時提出一定建議供探討。
第一條 為科學規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作(Public-Private-Partnerships, PPP) 模式，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》 (國發(fā)〔2014〕43 號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45 號)、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知>> (國辦發(fā)〔2015〕 42 號)等法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，制定本指南。
在PPP法或者PPP條例未出臺之前，國辦發(fā)〔2015〕42號文件依然是PPP的綱領性文件，債務管理和預算管理制度改革依然是PPP所承擔的歷史使命!諷刺的是，PPP是否屬于債務成了一個爭議，實現(xiàn)了“自平衡”的專項債成了主力，加上金融的框框也越來越多，留給PPP的空間一再被壓縮。此次操作指南的修訂，應該承擔PPP規(guī)范操作的重擔，所以如果能同時廢止一些前期的文件會更好，比如本文和92號文、10號文都有一定沖突，而這兩個文件都產(chǎn)生了非常深遠的影響。
第三條 本指南所稱政府，指縣級(含〉以上人民政府或具備同等級別的行政主體。
相比113號文，增加了對政府的定義，這個可能在以前被想當然的認為沒有爭議，我的理解是，這一條的增加是因為各種開發(fā)區(qū)管委會的主體地位不清晰，這一條可以掃除一些障礙。
第四條 本指南所稱社會資本是指依法設立的境內(nèi)外企業(yè)法人或契約型基金、非營利組織、合伙企業(yè)等法律法規(guī)規(guī)定具有投資資格的其他組織。
本級政府為實際控制人的企業(yè)不得作為社會資本參與本級PPP 項目。
相比113號文，社會資本從企業(yè)擴大到了組織，尤其是契約型基金和合伙企業(yè)的加入，且在后面又給財務投資人在招投標后加入開了口子，這是個很大的突破，也是真正尊重市場的體現(xiàn)。
“實際控制人”這個說法，比原來“融資平臺”“實質(zhì)性影響”更重，意思大家都明白，但是在實際操作中恐怕還是無法認定，如果緊一點的口徑，只要本級國資控股的企業(yè)都是法律意義上的實際控制人，那么就都不能參與本級PPP項目，我想應該沒有嚴格到這個地步。
第六條 政府負有提供義務、適宜由社會資本承擔、投資規(guī)模較大、社會需求長期穩(wěn)定、項目產(chǎn)出明確的公共服務領域項目，可采用PPP 模式。僅涉及建設，不包含運營或維護內(nèi)容的項目，不適宜采用PPP 模式。
這一條看起來和之前的一樣，其實增加了“或維護”一詞，而不僅僅是“運營”這個定義有爭議的內(nèi)容。眾所周知，即便是一個構(gòu)筑物，它完全沒有運營，也是需要維護的，這算是很大的放松了。
第十一條 項目實施機構(gòu)可面向社會資本和金融機構(gòu)開展市場測試，驗證項目能否獲得社會資本和金融機構(gòu)的響應，優(yōu)化項目實施方案，提高項目的可行性、競爭性和可融資性。
113號文里，是把金融機構(gòu)當作社會資本的一種來看待的，比如“邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審”“依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判”的表述，修訂稿把金融機構(gòu)和財務投資人分別表述了，金融機構(gòu)的地位更多是提供項目融資，而不是社會資本方，其地位在可融資性測試、后期融資問題及爭議中體現(xiàn)。經(jīng)過這些年的實踐，這份操作指南已經(jīng)不僅僅是程序性指導，越來越多的內(nèi)容體現(xiàn)在了實際問題的解決上。
第十二條 項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目實施方案重點從定量方面開展物有所值評價工作，并報財政部門審核。
關于“兩評一案”是有重大調(diào)整的。首先是實施方案調(diào)整在物有所值評價和財政承受能力論證前面了，這才是符合實際工作流程的，原來的“519”精簡為現(xiàn)在的“314”更清晰了;其次是物有所值評價從定性調(diào)整為定量了，并且是報財政部門審核，目前實務中基本上是專家定性打分。
第十五條 項目實施機構(gòu)應根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證結(jié)果完善實施方案，報本級政府審核同意，并在開展采購工作前完成項目相關立項審批。
“在開展采購工作前完成項目相關立項審批”!這是一個重大的調(diào)整!簡而言之就是入庫不再要求可研批復作為前置條件了!這一條的調(diào)整，必須廢止之前的一些文件才行，對目前繁雜的PPP文件進行清理并歸集到一個文件上來已經(jīng)是非常緊迫的任務了!另外，這一條的調(diào)整，如何與發(fā)改委關于可行性論證的1098號文件銜接也是一個命題，比如1098號的這一條：“實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。”地方政府和咨詢機構(gòu)苦啊!
另外，“報本級政府審核同意”是否還需要在文件中不斷強調(diào)?因為實施機構(gòu)是本級政府授權的，按道理實施機構(gòu)就代表了政府，這道程序?qū)儆诙嘤嗷蛘邔儆趦?nèi)部事務，對社會資本方而言最好面對的對象只有合同的甲方——實施機構(gòu)一個，這樣可能更有利于簡化交易結(jié)構(gòu)，提高實施效率。
第十七條 采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等。實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點依法依規(guī)選擇適當采購方式。
單一來源采購在財金〔2019〕10號文消失之后又出現(xiàn)了，只是在政府付費類項目中不允許采用了。
第十八條 項目采購文件應明確是否允許在組建項目公司前增加、變更或在存在兩名(含)以上財務投資人的情況下減少財務投資人。
第二十一條 社會資本可以單獨或組成聯(lián)合體參與項目采購。聯(lián)合體成員中有僅承擔投融資責任的成員(以下稱財務投資人)的，應在相應文件中予以明確。社會資本不得僅由財務投資人構(gòu)成。
第二十三條 中選社會資本可根據(jù)采購文件中的相關規(guī)定，經(jīng)聯(lián)合體成員內(nèi)部協(xié)商一致且政府書面同意后，在組建項目公司前增加、變更財務投資人，或在存在兩名(含)以上財務投資人的情況下減少財務投資人，并簽證相關補充合同。補充合同應明確被變更或減少的財務投資人就已簽署PPP項目合同中約定的投融資義務承擔連帶責任。
這幾條，是非常大的變化，應該是蘊含了非常多的內(nèi)涵。財政部專家?guī)煸鴮ｎ}討論了“如何合理設置財務投資人進入、退出PPP項目的路徑、條件及方式?有哪些相關建議”，很多專家從各種角度進行了闡述，可以到“道PPP”中查閱，但此修訂稿中允許在項目公司組建前增加、變更、減少財務投資人，還是很讓人吃驚的。從允許契約型基金、有限合伙基金作為社會資本來看，基金管理人作為投標主體，基金作為項目公司股東，是符合市場實際需求的，但是否會造成投標時借殼高資信財務投資人，中標后更換的亂象，是否違反《招標投標法》和《政府采購法》，尚不得而知。這一條，估計會成為征求意見的一個焦點，拭目以待。
第二十七條 項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務風險，威脅或侵害債權人利益的，債權人可依據(jù)與項目公司(社會資本)簽訂的直接介入條款，要求項目公司(社會資本)改善管理。在直接介入條款約定期限內(nèi)，重大風險己解除的，債權人應停止介入。債權人行使介入權之前，需向?qū)嵤C構(gòu)提交介入方案并獲得政府書面同意。
113號文的表述是“債權人可依據(jù)與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款”，修訂稿把政府去掉了，如果介入條款僅僅是社會資本和債權方的協(xié)議，融資責任又完全由社會資本方承擔，建議此類條款刪除為好，或僅僅規(guī)定債權人行使介入權的條件。
第二十九條 政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與項目產(chǎn)出績效完全掛鉤，項目實施機構(gòu)根據(jù)項目公司(社會資本)年度績效評價結(jié)果，按照項目合同約定及時支付:使用者付費項目，項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同的約定對項目公司的履約情況進行績效評價。
“年度運營補貼支出應與項目產(chǎn)出績效完全掛鉤”這個表述是放寬松了，不再贅述。
第四十一條 各級財政部門應加強與政府相關部門的協(xié)調(diào)，履行規(guī)劃指導、政策研究、識別評估、績效管理、宣傳培訓、信息管理及統(tǒng)計披露、融資支持等職責，切實做好項目合規(guī)性審查，充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。
這里的“識別評估”不知具體內(nèi)容，“融資支持”不知如何支持，按目前實務中的經(jīng)驗，政府在融資支持上非常謹小慎微，這種詞匯很難落到實處，建議可以列一些正面行為清單。
操作流程圖、實施方案主要內(nèi)容、定義等內(nèi)容不再解讀，都有一些變化，但實質(zhì)沒有大的變化，待正式出臺后需要對自己的習慣用語進行更新。
最后，整個修訂稿沒有對省、市縣(區(qū))之間在PPP操作上給予規(guī)定，這是我認為比較遺憾的地方。目前市場最需要的，一是政策的穩(wěn)定性預期，二是政府履約的約束性機制。第一點我一直建議廢止一批文件，第二點我一直建議設立省級層面的政府履約擔保機制(注意，不是融資擔保)，當?shù)胤秸霈F(xiàn)支付困難或支付違約的情形，由省級擔保機制予以救濟，同時通過政府間的機制解決問責，不要讓社會資本自行救濟或激烈對抗，這是穩(wěn)定市場、提高PPP項目吸引力的重要機制。
